Ce qu’il faut savoir aujourd’hui sur les élections municipales et cantonales de mars 2008 : résultats des municipales et des cantonales en 2008, dates des élections, carte électorale, droit de vote des citoyens de l’Union européenne, consultation des listes électorales, vote par procuration, modes de scrutin pour les municipales, liste des cantons à renouveler, déroulement d’une journée dans un bureau de vote, résultats des municipales en 2001 et des cantonales en 2004.

Résultats des municipales et des cantonales 2008

Les résultats des municipales et des cantonales 2008 sont diffusés sur le site du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.

Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales : les résultats des élections municipales 2008

Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales : les résultats des élections cantonales 2008

Vie-publique.fr : les résultats du premier tour des élections municipales et cantonales 2008

Dates des élections

Les élections municipales et cantonales se déroulent les dimanches 9 et 16 mars 2008. Le scrutin est ouvert à 8 heures et clos à 18 heures, ces heures pouvant être modifiées par les autorités afin de faciliter l’exercice du droit de vote.

Service-public.fr : les dates des élections

Carte électorale

La carte électorale est distribuée à l’électeur au plus tard 3 jours avant la date du scrutin, les cartes qui n’ont pu être distribuées à leur titulaire avant le scrutin étant remises le jour du scrutin au bureau de vote de l’électeur, sur présentation d’une pièce d’identité.

Service-public.fr : la carte électorale

Service-public.fr : que faire en cas de perte ou de vol de la carte électorale ?

Droit de vote des citoyens de l’Union européenne

Les citoyens de l’Union européenne résidant en France peuvent participer à l’élection des conseillers municipaux dans les mêmes conditions que les électeurs français, sous certaines réserves.

Service-public.fr : le droit de vote des citoyens de l’Union européenne

Consultation des listes électorales

Tout électeur, même inscrit dans une autre commune, peut consulter les listes électorales et en prendre copie en s’adressant à la mairie ou à la préfecture.

Service-public.fr : la consultation des listes électorales

Service-public.fr : que faire en cas de litige en matière d’inscription sur les listes électorales ?

Vote par procuration

Le vote par procuration permet de se faire représenter, le jour d’une élection, par un électeur de son choix (inscrit dans la même commune et n’ayant pas reçu plus d’une procuration sauf si celle-ci a été établie à l’étranger). Le citoyen souhaitant établir une procuration doit se présenter en personne au tribunal d’instance du lieu de résidence ou du lieu de travail, ou au commissariat de police ou à la brigade de gendarmerie du lieu de résidence ou du lieu de travail.

Service-public.fr : le vote par procuration

Modes de scrutin pour les municipales

Les modes de scrutin pour les municipales sont différents selon la taille de la commune : il s’agit donc de différencier le cas des communes de moins de 3500 habitants de celui des communes de plus de 3500 habitants sans oublier les cas spécifiques de Paris, de Lyon et de Marseille.

Service-public.fr : les élections municipales

Vie-publique.fr : l’élection des conseillers municipaux

Liste des cantons à renouveler

Les conseils généraux étant renouvelés en principe par moitié tous les 3 ans, le nombre de cantons à renouveler pour les prochaines élections s’élève à 2019 (1932 en métropole et 87 en outre-mer).

Service-public.fr : les élections cantonales

Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales : la liste des cantons à renouveler

Déroulement d’une journée dans un bureau de vote

Le site « vie-publique.fr » présente le déroulement d’une journée dans un bureau de vote : intervenants (président du bureau de vote, assesseurs, scrutateurs), phases du scrutin, dépouillement (décompte des émargements, des enveloppes et des votes)…

Vie-publique.fr : comment se déroule une journée dans un bureau de vote ?

Vie-publique.fr : abstention, vote nul et vote blanc, quelles différences ?

Résultats des municipales en 2001 et des cantonales en 2004

Les résultats des municipales en 2001 et ceux des cantonales en 2004 sont disponibles en ligne sur le site du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.

Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales : les résultats des élections municipales en 2001

Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales : les résultats des élections cantonales en 2004

Ce qu’il faut savoir aujourd’hui sur les élections municipales et cantonales de mars 2008 : résultats du premier tour de scrutin organisé le 9 mars 2008, dates des élections, carte électorale, droit de vote des citoyens de l’Union européenne, consultation des listes électorales, vote par procuration, modes de scrutin pour les municipales, liste des cantons à renouveler, déroulement d’une journée dans un bureau de vote, résultats des municipales en 2001 et des cantonales en 2004.

Résultats des municipales et des cantonales 2008

Les résultats des municipales et des cantonales 2008 sont diffusés sur le site du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.

Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales : les résultats des élections municipales 2008

Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales : les résultats des élections cantonales 2008

Vie-publique.fr : les résultats du premier tour des élections municipales et cantonales 2008

Dates des élections

Les élections municipales et cantonales se déroulent les dimanches 9 et 16 mars 2008. Le scrutin est ouvert à 8 heures et clos à 18 heures, ces heures pouvant être modifiées par les autorités afin de faciliter l’exercice du droit de vote.

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Carte électorale

La carte électorale est distribuée à l’électeur au plus tard 3 jours avant la date du scrutin, les cartes qui n’ont pu être distribuées à leur titulaire avant le scrutin étant remises le jour du scrutin au bureau de vote de l’électeur, sur présentation d’une pièce d’identité.

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Droit de vote des citoyens de l’Union européenne

Les citoyens de l’Union européenne résidant en France peuvent participer à l’élection des conseillers municipaux dans les mêmes conditions que les électeurs français, sous certaines réserves.

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Consultation des listes électorales

Tout électeur, même inscrit dans une autre commune, peut consulter les listes électorales et en prendre copie en s’adressant à la mairie ou à la préfecture.

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Vote par procuration

Le vote par procuration permet de se faire représenter, le jour d’une élection, par un électeur de son choix (inscrit dans la même commune et n’ayant pas reçu plus d’une procuration sauf si celle-ci a été établie à l’étranger). Le citoyen souhaitant établir une procuration doit se présenter en personne au tribunal d’instance du lieu de résidence ou du lieu de travail, ou au commissariat de police ou à la brigade de gendarmerie du lieu de résidence ou du lieu de travail.

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Modes de scrutin pour les municipales

Les modes de scrutin pour les municipales sont différents selon la taille de la commune : il s’agit donc de différencier le cas des communes de moins de 3500 habitants de celui des communes de plus de 3500 habitants sans oublier les cas spécifiques de Paris, de Lyon et de Marseille.

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Liste des cantons à renouveler

Les conseils généraux étant renouvelés en principe par moitié tous les 3 ans, le nombre de cantons à renouveler pour les prochaines élections s’élève à 2019 (1932 en métropole et 87 en outre-mer).

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Déroulement d’une journée dans un bureau de vote

Le site « vie-publique.fr » présente le déroulement d’une journée dans un bureau de vote : intervenants (président du bureau de vote, assesseurs, scrutateurs), phases du scrutin, dépouillement (décompte des émargements, des enveloppes et des votes)…

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Résultats des municipales en 2001 et des cantonales en 2004

Les résultats des municipales en 2001 et ceux des cantonales en 2004 sont disponibles en ligne sur le site du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.

Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales : les résultats des élections municipales en 2001

Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales : les résultats des élections cantonales en 2004

La multiplicité des acteurs : « le risque croissant de l’illisibilité »

Une réunion en mairie. © La Documentation française. Photo : François-Xavier Emery.

Le constat n’est pas nouveau : le paysage administratif français, et en particulier les institutions territoriales, est marqué par une multiplicité d’acteurs souvent jugée excessive. Le rapport Pébereau « Rompre avec la facilité de la dette publique » (2005) l’a souligné : « Notre appareil administratif est affecté par la prolifération des acteurs et des instruments. Le nombre d’acteurs publics augmente sans cesse dans notre pays. C’est vrai pour les collectivités territoriales. À côté des communes et des départements, on a créé les régions, puis les structures intercommunales, sans parallèlement supprimer d’acteurs. Ainsi, on compte désormais 50 000 acteurs publics indépendants. »

Dans l’introduction de son rapport sur « La simplification de l’activité des collectivités territoriales » (2007), le préfet Michel Lafon rappelle que « La France, qui compte près de 63 millions d’habitants au 1er janvier 2006 (dont 80 % en milieu urbain), se distingue par son très grand nombre de communes (36 782, soit près de 40 % des communes de l’Union européenne) et par l’attachement, tant des élus locaux, que des citoyens, à la collectivité de base qu’est la commune. La population est répartie, à peu près pour moitié, dans les communes de plus de 10 000 habitants (874 communes), d’une part, et dans les communes de moins de 10 000 habitants (35 908 communes), d’autre part. »

En effet, les catégories constitutionnelles de collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions et les collectivités d’outre-mer, auxquelles s’ajoutent la Nouvelle-Calédonie, ses provinces, ainsi que la Collectivité territoriale de Corse. Outre cette diversité d’acteurs locaux traditionnels, des dispositifs intermédiaires ont été développés, qui sont autant d’espaces institutionnels et de coordination supplémentaires : ce sont en particulier l’intercommunalité et les pays.

> Voir notre dossier d’actualité : Le développement de l’intercommunalité : la révolution discrète

Dans son rapport sur « L’équilibre territorial des pouvoirs » (2006), le député Michel Piron évoque « le risque croissant de l’illisibilité » :

« Au total, plus de trente types différents d’institutions et de périmètres territoriaux existent entre le niveau national et le niveau local. Même si chacune de son côté n’est pas en mesure d’intervenir de façon unilatérale par ses propres moyens, chaque collectivité doit acquérir une capacité qui consiste à organiser la rencontre des acteurs qui peuvent à un titre ou à un autre être parties prenantes dans la résolution de tel ou tel problème.

En France, plus qu’ailleurs, tout être persiste dans son être. Comme l’a souligné l’un des responsables d’une grande association d’élus locaux lors de son audition par le rapporteur : « L’expérience des pays illustre parfaitement le problème français ; dès qu’on crée un niveau, on ne peut plus jamais le supprimer. Les pays résultent d’une volonté de construire une politique contractuelle pertinente. Mais, même quand ils ne sont plus nécessaires, les niveaux restent. »

De plus, ces espaces intercommunaux et ces pays sont devenus des références dans l’action territoriale des politiques régionales et départementales, les premières ayant tendance à privilégier l’échelon du pays, les secondes l’échelon intercommunal. »

Le poids de la complexité juridique sur l’action locale

Dans l’introduction d’un rapport sur « La simplification de l’activité des collectivités territoriales » (2007), le préfet Michel Lafon explique la contrainte juridique qui pèse sur les élus locaux.

« Dans l’exercice de leur mandat, les maires se trouvent face à des textes qui sont trop souvent destinés à des spécialistes du droit plutôt qu’à des généralistes. De plus ces textes sont multiples : nombreux codes (code général des collectivités territoriales, code général des impôts, code des marchés publics…), lois, décrets, arrêtés, circulaires, auxquels s’ajoutent les directives européennes transposées dans le droit français. Enfin, ces textes sont en évolution constante : des lois sont modifiées tout juste six mois après leur promulgation et trois codes des marchés publics ont été élaborés entre 2001 et 2006. Dans ce contexte, les difficultés rencontrées au quotidien sont loin d’être rares, en particulier dans les communes rurales, voire semi-urbaines, qui ne disposent pas forcément des moyens nécessaires.

Or, les collectivités territoriales, devenues, par la décentralisation, centres décisionnels proches des citoyens doivent, dans un contexte juridique contraignant, satisfaire aux exigences croissantes de la population dans tous les domaines (services publics locaux, écoles, habitat, urbanisme, équipements collectifs…). »

> Voir notre dossier d’actualité : Qualité des normes et sécurité juridique : un enjeu pour l’État de droit

Le rapport du groupe de travail présidé par Alain Lambert sur « Les relations entre l’État et les collectivités locales » (2007) dresse un état des lieux des contraintes normatives pesant sur ces dernières :

« L’inflation normative » subie par les collectivités territoriales a de nombreuses sources. Régulièrement invoquée par les collectivités locales, elle ne fait toutefois aujourd’hui l’objet ni d’un recensement précis, ni d’une évaluation systématique en termes de coûts ou de complexité induits.

Une crèche municipale. © La Documentation française. Photo : Danièle Taulin-Hommell.

a) Selon la typologie adoptée par le rapport Richard [« Solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales »], les normes techniques distinguent :

- les règles techniques de portée obligatoire. D’origine nationale ou communautaire, elles sont prévues par des textes législatifs ou règlementaires.
- les normes professionnelles qui n’ont qu’une valeur indicative. Elles sont adoptées au sein des instances de normalisation (pour l’essentiel l’AFNOR) et sont issues en grande majorité de travaux supra nationaux (au sein du comité européen de normalisation ou de l’International Standard Organisation).
- Les règlements techniques discrétionnaires (émanant par exemple des fédérations sportives ou des organismes publics et para publics financeurs, notamment dans le domaine de l’environnement).

La plupart des domaines d’action des collectivités locales sont touchés par la normalisation : eau, déchets, environnement, voirie, bâtiments, sécurité incendie, équipements scolaires, sportifs et de loisirs, services (accueil du public, restauration, transport…)

L’absence d’une obligation juridique d’application tant pour les normes professionnelles que pour les règlementations techniques discrétionnaires n’empêche pas malgré tout une obligation de fait en raison soit de la demande sociale, soit de la volonté des responsables locaux de se couvrir contre tout risque, soit enfin du pouvoir d’influence par exemple des fédérations sportives (pour le choix des lieux de leurs manifestations notamment).

b) Au-delà des normes techniques, l’activité législative et règlementaire de l’État au sens large, excessive et parfois incohérente (…), notamment dans le domaine des compétences transférées, induit souvent des conséquences sur l’action des collectivités locales en termes de coûts, de procédures ou d’organisation. Le défaut de concertation et le peu de marges laissé aux adaptations locales sont ressentis par les collectivités locales comme autant de dénis de leur libre administration.

Une station d’épuration. . © La Documentation française. Photo : Danièle Taulin-Hommell.

c) Les conséquences en sont une multiplication des contraintes sans évaluation de leur bilan coût/avantage et un surcoût accentué par le fait que les financeurs n’ont pas ou peu de prise sur les décisions. Par exemple :
- en matière d’environnement, les contraintes et coûts associés se succèdent aussi bien sur le traitement des déchets (doublement des coûts de traitement entre 1992 et 2002 liés à la restriction des mises en décharge puis aux mises aux normes des incinérateurs pour fin 2005) que sur l’eau et l’assainissement.
- en matière sociale, les lourdes interrogations – qui se font jour sur la capacité collective à faire face aux coûts induits par de nouveaux droits opposables ou de nouvelles obligations d’accessibilité (cf. loi Handicap), dont une grande partie pèsent sur les collectivités locales – illustrent les failles des processus de décisions actuels.
- en matière sanitaire et de sécurité alimentaire, les obligations normatives récentes induisent des surcoûts considérables notamment pour les petites communes.

Les collectivités locales reconnaissent que l’édiction de normes et de règles fait partie intégrante du rôle de l’État, dès lors que le degré de précision et d’uniformisation n’excède pas ce qui est nécessaire à assurer la sécurité et l’égalité des citoyens. Elles veulent être mieux associées aux processus de décision afin de faire valoir le point de vue du financeur et du responsable de la mise en œuvre. »

Question écrite Sénat n°02525 – 24 janvier 2008 – Parité au sein des intercommunalités
Question écrite Sénat n°02511 – 24 janvier 2008 – Présidence d’un syndicat mixte ouvert
Question écrite Sénat n°01960 – 24 janvier 2008 – Conventions de mise à disposition des services entre communes et EPCI
Question écrite AN n°10389 – 7 janvier 2008 – Position française sur la mise à disposition des EPCI des services de leurs communes membres
Question écrite AN n°2245 – 7 janvier 2008 – Modalités de mise à disposition de l’EPCI de services par voie de convention pour l’exercice de ses compétences
Question écrite Sénat n°01084 – 3 janvier 2008 – Répartition des sièges au sein d’un SIVOM
Question écrite AN n°3538 – 30 octobre 2007 – Règles applicables à l’élection du président d’un EPCI
Question écrite AN n°2741 – 23 octobre 2007 – Modalités de désignation des délégués dans les EPCI
Question écrite Sénat n°01237 – 23 octobre 2007 – EPCI : régime des délégations d’attributions
Question écrite AN n°1266 – 16 octobre 2007 – Substitution d’une commune membre d’un syndicat de communes par la communauté de communes à laquelle elle adhère
Question écrite AN n°98 – 25 septembre 2007 – Modalités d’affichage des délibérations et comptes-rendus des séances des communautés de communes et des syndicats de communes
Question écrite AN n°97 – 4 septembre 2007 – Modalités d’affichage des délibérations d’un syndicat mixte
Question écrite Sénat n°00261 – 23 août 2007 – Désignation d’un ressortissant de l’Union européenne comme délégué au sein d’une communauté de communes
Question écrite Sénat n°00099 – 23 août 2007 – Partage des pouvoirs de police
Question écrite Sénat n°00011 – 23 août 2007 – Affichage des délibérations des séances d’une communauté de communes
Question écrite Sénat n°26700 – 14 mai 2007 – Examen par le conseil municipal du rapport annuel d’activité de l’EPCI
Question écrite Sénat n°22240 – 14 mai 2007 – Formalités de sortie ou dissolution d’une communauté de communes ou d’agglomération
Question écrite AN n°92157 – 10 avril 2007 – Convocation des maires délégués des communes associées au sein des organes délibérants des communautés d’agglomération ou de communes
Question écrite AN n°107603 – 20 mars 2007 – Composition des syndicats mixtes ouverts
Question écrite Sénat n°17463 – 15 mars 2007 – Conditions de rétrocession d’un bien communal momentanément mis à disposition d’une communauté de communes pour l’exercice de sa compétence
Question écrite AN n°108059 – 27 février 2007 – Modalités d’information des conseils municipaux sur l’activité de l’EPCI
Question écrite AN n°105333 – 27 février 2007 – Communication d’éléments budgétaires des communes membres à l’EPCI pour la préparation du budget
Question écrite Sénat n°23107 – 26 octobre 2006 – Obstacles à la dissolution d’une communauté de communes ou au départ d’une commune
Question écrite Sénat n°22027 – 26 octobre 2006 – Publicité des actes émanant des établissements publics de coopération intercommunale
Question écrite AN n°98999 – 24 octobre 2006 – Droit d’accès d’un EPCI aux documents budgétaires de ses communes membres
Question écrite AN n°85667 – 18 juillet 2006 – Intervention d’un arrêté préfectoral pour la dissolution d’un syndicat intercommunal
Question écrite Sénat n°21715 – 29 juin 2006 – Retrait d’un SIVOM après la séparation de deux communes adhérentes
Question écrite Sénat n°21558 – 27 avril 2006 – Dissolution d’un syndicat de communes
Question écrite Sénat n°18864 – 23 février 2006 – Représentation des communes au sein d’une communauté de communes
Question écrite Sénat n°18822 – 23 février 2006 – Difficultés rencontrées par les communautés de communes souhaitant mener des projets communs
Question écrite Sénat n°17041 – 23 février 2006 – Engagement d’une procédure contentieuse par un syndicat intercommunal d’assainissement

1 – Le principe : l’interdiction des financements croisés

Les EPCI sont régis par le principe de spécialité. Ce principe revêt deux aspects : une spécialité territoriale en vertu de laquelle l’EPCI ne peut intervenir que dans le cadre de son périmètre et une spécialité fonctionnelle qui interdit à l’EPCI d’intervenir en dehors du champ des compétences qui lui ont été transférées par ses communes membres.

En application du principe de spécialité, le budget de l’établissement ne peut comporter d’autres dépenses ou recettes que celles qui se rapportent à l’exercice de ses compétences. Un EPCI ne peut donc intervenir, ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ des compétences que les communes ont conservées.

Le principe de spécialité se combine avec le principe d’exclusivité. En application de ce dernier principe, une compétence ne peut être détenue que par une seule personne. Ainsi, lorsqu’une commune a transféré une compétence à l’EPCI dont elle est membre, elle s’en trouve dessaisie et ne peut plus intervenir dans le cadre de cette compétence (CE, Commune de Saint-Vallier, 1970). Par conséquent, le budget des communes membres ne peut plus comporter de dépenses ou de recettes relatives à l’exercice des compétences qui ont été transférées.

2 – La dérogation au principe : le versement de fonds de concours entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres

La pratique des fonds de concours prévue aux articles L5214-16 V (communauté de communes), L5215-26 (communauté urbaine) et L5216-5 VI (communauté d’agglomération) du code général des collectivités territoriales (CGCT) constitue une dérogation aux principes évoqués ci-dessus. Ces articles ont été modifiés par l’article 186 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cet article prévoit, en effet, qu’« afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement, des fonds de concours peuvent être versés entre [un EPCI à fiscalité propre] et les communes membres après accords concordants exprimés à la majorité simple du conseil communautaire et des conseils municipaux concernés. Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours. »

2.1 Le versement de fonds de concours n’est permis qu’entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres

Le versement de fonds de concours n’est autorisé par la loi que dans le cas d’EPCI à fiscalité propre. Il demeure illégal pour les autres formes de coopération intercommunale (syndicats principalement).

Ces fonds de concours peuvent être versés par une communauté de communes, une communauté d’agglomération et une communauté urbaine à une ou plusieurs de leurs communes membres, Ou bien, ils peuvent être versés par une ou plusieurs communes membres à la communauté dont elles sont membres.

La notion d’utilité dépassant manifestement l’intérêt communal, introduite par la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, disparaît. Le versement d’un fonds de concours peut donc se faire sans lien avec une compétence exercée par l’EPCI.

2.2 Les conditions de versement de fonds de concours entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres

Le versement de fonds de concours est autorisé si trois conditions sont réunies.

• Le fonds de concours doit nécessairement avoir pour objet de financer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement (la promotion d’un événement sportif est par exemple exclue).

La notion d’équipement ne fait l’objet d’aucune définition juridique précise. Le caractère matériel des éléments qu’elle vise tend à l’assimiler à la notion comptable d’immobilisation corporelle.

La notion d’immobilisation corporelle (définie dans l’instruction M14 au compte 21) désigne à la fois les équipements de superstructure (équipements sportifs, culturels, etc) et les équipements les équipements d’infrastructure (voirie, réseaux divers, etc.).

L’aménagement de terrains correspond à leur viabilisation et donc à la construction des réseaux divers qui constituent un équipement. Si les travaux portent sur la réalisation d’installations, matériel et outillages techniques, le versement de fonds de concours est autorisé.

Il est à noter que l’article L1615-2 du CGCT prévoit l’éligibilité au FCTVA des fonds de concours versés pour les dépenses d’investissement effectuées sur le domaine public routier.

Le versement du fonds de concours peut permettre de financer des dépenses d’investissement, comme de fonctionnement afférentes à cet équipement.

- S’agissant des dépenses de fonctionnement relatives à l’équipement, le fonds de concours ne peut donc contribuer au financement d’un service public rendu au sein d’un équipement.

Exemple 1 : Le fonds de concours peut financer les dépenses de personnel relatives à l’entretien, ou le nettoyage d’un gymnase ; il ne peut toutefois contribuer aux dépenses de personnel relatives au traitement de l’animateur sportif.

Exemple 2 : Le fonds de concours ne peut financer le paiement des frais financiers relatifs à un emprunt. La finalité de la dépense constituée par les frais financiers est le financement de l’équipement. Mais elle ne permet pas directement le fonctionnement de l’équipement.

– S’agissant des dépenses d’investissement relatives à l’équipement, le fonds de concours doit viser à financer la réalisation directe d’un équipement et ne peut financer le financement de l’équipement.

Exemple : Le fonds de concours ne peut porter sur le remboursement en capital de l’emprunt. Le remboursement en capital de l’emprunt ne constitue pas une dépense directe relative à la réalisation de l’équipement, mais relève de son mode de financement.

La notion de réalisation d’un équipement circonscrit la possibilité d’attribution de fonds de concours à la construction, la réhabilitation et l’acquisition d’un équipement. Les travaux d’aménagement ou d’amélioration sont visés dans la notion de réhabilitation.

Cas particulier de l’acquisition de terrain : les termes de la loi employant les mots « réalisation ou fonctionnement d’un équipement », le versement de fonds de concours pour l’acquisition de terrain est donc admis si l’acquisition est effectuée en vue de la réalisation d’un équipement.

L’achat du terrain participe en effet au coût global de la réalisation d’un équipement. En revanche, si l’acquisition du terrain n’est pas réalisée en vue de la construction d’un équipement (exemple : constitution de réserves foncières), le versement d’un fonds de concours n’est pas admis, car il ne correspond pas à l’objet même pour lequel il est autorisé par la loi, à savoir la réalisation d’un équipement.

• Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours.

Cette condition restrictive implique donc que le total des fonds de concours reçus soit au plus égal à la part autofinancée par le bénéficiaire du fonds de concours.

Exemple : l’EPCI réalise un projet pour un montant de 100. Il reçoit 40 de subventions (Etat, Union Européenne…). Il reste 60 à financer. L’EPCI doit au minimum assurer le financement de 30, les 30 restants pouvant être financés par des fonds de concours apportés par une ou plusieurs communes membres de l’EPCI.

Il est fait observé que les modalités de versement ne sont pas encadrées, l’essentiel étant que la condition sur la part du financement soit remplie.

Le calcul de la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire, diffère selon que l’équipement est ou non destiné à des opérations soumises à la TVA (et ouvrant droit à déduction de la TVA supportée) par le groupement ou la commune bénéficiaire du fonds (Réponse ministérielle du 07/06/2005 à la Question écrite n°61624, Assemblée Nationale, de M. HOUILLON Philippe).

En effet, dans le premier cas, la TVA supportée peut être récupérée par la voie fiscale. La TVA supportée ne constitue pas une dépense financée par la commune. Il convient d’ailleurs de rappeler que l’équipement est inscrit comptablement en section d’investissement pour son montant hors taxe et que l’amortissement est calculé sur ce montant.

Le respect de la condition du financement majoritaire par le bénéficiaire du fonds de concours doit, dans ces conditions, être apprécié par référence au coût hors taxe de l’équipement.

Dans le second cas, la TVA supportée par le maître d’ouvrage constitue bien un élément du prix de l’équipement. Ce montant TTC est celui inscrit à l’actif du maître d’ouvrage. Il y a lieu dans ces conditions de retenir ce montant pour apprécier la condition du financement majoritaire.

L’éligibilité de l’équipement au fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) ne modifie pas cette analyse. Cependant, cette situation devrait normalement conduire, dans le cadre du plan de financement prévisionnel, la commune ou le groupement qui verse le fonds de concours, à revoir à la baisse le montant de sa participation afin de tenir compte des attributions du FCTVA versées, par ailleurs, au bénéficiaire du fonds de concours.

• Le fonds de concours doit avoir donné lieu à délibérations concordantes, adoptées à la majorité simple, du conseil communautaire et du ou des conseils municipaux concernés.

Une commune, ou l’EPCI à fiscalité propre, ne peut donc se voir imposer le versement d’un fonds de concours (Réponse ministérielle du 10/11/2005 à la Question écrite n°11096, Sénat, de M. LABEYRIE Philippe).

3 – Le traitement budgétaire et comptable

Le terme de fonds de concours employé dans les articles L5214-16 V, L5215-26 et L5216-5 VI du CGCT correspond à la notion de subventions versées à des organismes publics visée dans l’instruction budgétaire et comptable M. 14.

Les versements prévus aux articles précités doivent être comptabilisés en M14 de la manière suivante :

• Lorsqu’ils contribuent à la réalisation d’un équipement, ils sont imputés directement en section d’investissement sur l’article 2041 « Subventions d’équipement aux organismes publics ».

Dans le cadre de la réforme de simplification et d’adaptation de la M14, applicable au 1er janvier 2006, le traitement budgétaire et comptable des fonds de concours a été unifié avec celui des subventions d’équipement versées à des organismes publics.

Les subventions d’équipement versées, y compris les fonds de concours versés entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres, sont désormais budgétairement imputées directement en section d’investissement et comptabilisées en immobilisations incorporelles, amortissables sur une durée de 15 ans.

Ce nouveau dispositif entraîne l’abandon de la procédure complexe qui prévoyait l’imputation du fonds de concours en section de fonctionnement, puis son transfert en section d’investissement par la procédure d’étalement de la charge qui permettait son amortissement et son financement par l’emprunt selon l’ancienne méthode de l’étalement des charges.

Chez le bénéficiaire du fonds de concours, le versement s’assimile à une subvention d’investissement.

En M14, il s’impute donc aux subdivisions des comptes 131 ou 132 selon le caractère transférable ou non de cette subvention (c’est à dire le caractère amortissable ou non de l’investissement financé).Ces dispositions sont décrites dans l’instruction budgétaire et comptable M14 (Tome I, Titre 1, Chapitre 2, « Le fonctionnement des comptes », compte 13).

L’instruction budgétaire et comptable M4 (Tome I, Titre II, Chapitre 2 « Le fonctionnement des comptes ») prévoit en revanche le transfert de toutes les subventions d’investissement reçues, même si elles financent un bien non amortissable (comme par exemple un terrain). Les EPCI bénéficiaires de fonds de concours appliquant cette instruction imputeront donc la recette correspondante à la subdivision concernée du compte 131.

• Lorsqu’ils contribuent au fonctionnement de l’équipement, ils sont imputés en section de fonctionnement sur l’article 6573 « Subventions de fonctionnement aux organismes publics » dans la comptabilité de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre versant. Pour la commune ou l’EPCI à fiscalité propre bénéficiaire, ils sont imputés, en recettes, au compte 747 « Participations ».

Cette charge ne peut être étalée. En effet, l’instruction budgétaire et comptable M14 ne permet pas l’étalement des subventions de fonctionnement.

La commune ou l’EPCI à fiscalité propre peut verser le fonds de concours, qu’il participe au fonctionnement ou à la réalisation de l’équipement, de manière pluriannuelle, quelle que soit la compétence concernée, par le recours à la technique de gestion pluriannuelle des autorisations d’engagement et des autorisations de programme prévue à l’article L2311-3 du CGCT (Réponse ministérielle du 22/11/2005 à la Question écrite n°70658, Assemblée Nationale, de M. Bruno BOURG-BROC).

S’agissant du bénéficiaire, les fonds de concours sont affectés à la réalisation ou au fonctionnement d’un équipement particulier et ne sont pas libres d’emploi. Si l’équipement en cause est individualisé au sein d’un budget annexe, le fonds de concours sera comptabilisé directement au sein de ce budget annexe.

A noter :

Les fonds de concours, qu’ils soient affectés au fonctionnement ou à la réalisation de l’équipement, ne sont plus traités comme des dépenses de transfert dans la détermination du coefficient d’intégration fiscale pour le calcul de la dotation d’intercommunalité perçue par les EPCI à fiscalité propre (article L5211-30 IV du CGCT).

1 – Législation interne

1.1 Conventions de coopération

Ces dispositions introduites en 1992 constituent le véritable fondement de la coopération décentralisée. Ces conventions, qui doivent être publiées et transmises au représentant de l’Etat pour devenir exécutoires dans les conditions de droit commun des actes des collectivités territoriales, concernent tous les secteurs de la coopération décentralisée dont, par conséquent, celui de la coopération décentralisée transfrontalière. Ces conventions peuvent être passées avec toute collectivité étrangère.

Cet article a été ajouté par la loi 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l’eau dans les domaines de l’alimentation en eau et de l’assainissement. Le domaine de l’eau et de l’assainissement constitue un domaine privilégié de la coopération décentralisée mais faute d’une assise légale suffisamment solide, les actions en la matière ont été interrompues en 2003. Les démarches des collectivités locales et de leurs groupements ont donc été sécurisées par l’ajout de cet article qui ouvre aux communes, aux EPCI, mais aussi aux syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d’eau potable et d’assainissement, la possibilité de mener des actions de coopération avec les collectivités locales étrangères et leurs groupements dans le cadre conventionnel de droit commun, et en dehors de ce cadre, lorsqu’il s’agit d’actions d’aide d’urgence ou de solidarité internationale.

Cette disposition de principe va poser problème dans la mesure où le projet de règlement communautaire instituant un groupement européen de coopération territoriale (GECT) est sur le point de voir le jour. En effet, il est prévu que les Etats puissent y participer aux cotés des collectivités locales. Cette disposition procède en partie du fait que seul l’Etat est responsable face à la Commission des sommes versées dans le cadre de la politique régionale. La présence de Etats au sein d’organismes destinés en particulier à gérer des fonds INTERREG peut donc être perçue comme un moyen de contrôle nécessaire.

Créée par la loi de 1992, la commission nationale de la coopération décentralisée a pour mission « d’établir et tenir à jour un état de la coopération décentralisée menée par les collectivités territoriales. Elle peut également formuler toute proposition tendant à renforcer celle-ci ». Le décret d’application du 24 octobre 1994 complète cette disposition législative par un cadre réglementaire plus précis. En outre, la composition de la commission a été modifiée par un décret du 9 mai 2006. Le directeur général des collectivités locales fait partie de la CNCD.

1.2 Participation de collectivités étrangères à des organismes de droit français.

1.2.1. Les groupements d’intérêt public

Dispositions introduite en 1992, prévoyant notamment la création de groupements d’intérêt public auxquels peuvent participer minoritairement les collectivités locales des Etats membres de l’Union européenne pour mettre en œuvre et gérer ensemble toutes les actions requises par les projets et programmes de coopération interrégionale et transfrontalière ou pour mettre en œuvre des politiques concertées de développement social urbain.

Ces groupements d’intérêt public sont créés pour une durée limitée, par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre du budget, sur la base d’une convention constitutive. La composition exige au moins une personne morale de droit public. Des personnes privées peuvent y participer. Les collectivités locales étrangères sont nécessairement minoritaires. Le nombre de voix est proportionnel aux droits statutaires eux-mêmes proportionnels aux apports de chacun. La responsabilité est limitée aux droits statutaires entre les membres et vis-à-vis des tiers. Les contrôles sont importants (commissaire aux comptes, contrôleur d’Etat, Cour des Comptes).

Les groupements d’intérêt public peuvent en particulier avoir pour objet le suivi et la gestion de programmes bénéficiant de financements communautaires, en particulier les programmes INTERREG (cf. le GIP de gestion des fonds INTERREG créé le 9 novembre 2004 entre le département de la Moselle, l’Etat français, les Länder de Sarre et Rhénanie-Palatinat).

1.2.2 Les sociétés d’économie mixte locales

L’article 132 de la loi du 6 février 1992 modifiée (article L1522-1 du CGCT) permet, sous réserve, pour les Etats qui ne sont pas membres de l’Union Européenne, de la conclusion d’un accord préalable avec les Etats concernés, la participation de collectivités territoriales étrangères et de leurs groupements au capital de sociétés d’économie mixte locales.

Les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements ne peuvent pas détenir, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital et des voix dans les organes délibérants détenus par l’ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements.

1.2.3 Le district européen

Le District européen correspond à la transposition, dans le droit interne français, des dispositions relatives au groupement local de coopération transfrontalière, telles qu’elles existent dans l’Accord de Karlsruhe.

Un district européen peut être créé à toutes les frontières terrestres et maritimes françaises, « sauf stipulations internationales contraires ». Actuellement, aucun accord bilatéral de coopération transfrontalière ne contient explicitement de telles dispositions. En revanche, les autorités italiennes ont récemment annoncé que leur législation interne ne permettait pas l’adhésion de collectivités italiennes à un district européen.

Le district européen complète les outils existants et pallie l’absence d’accord international ou d’outils sur certaines frontières : frontières franco-britannique et franco-italienne, triples frontières (France/Belgique/Luxembourg et France/Italie/Suisse).

Les collectivités locales françaises et étrangères et leurs groupements détiennent le pouvoir d’initiative en matière de création des districts européens. Cette création fait l’objet d’un arrêté du préfet de région, dans la région où le district européen a son siège.

La publication de cette décision lui permet d’acquérir la personnalité juridique de droit public, ainsi que l’autonomie financière. Il a, notamment, la capacité juridique de passer des contrats, de lancer des appels d’offre pour le compte de ses membres et de devenir maître d’ouvrage de projets transfrontaliers.

Le régime du district européen est celui du syndicat mixte ouvert de droit français (titre II du livre VII de la 5eme partie du CGCT). Il peut, à ce titre, associer d’autres personnes morales de droit public, par exemple des établissements publics locaux et nationaux, à côté des collectivités territoriales françaises et étrangères et de leurs groupements.

Le texte voté prévoit un objet large. Le district européen a la capacité d’exercer toute mission qui présente un intérêt pour ses membres, à condition qu’elle entre dans leurs domaines de compétences respectifs, mais également de créer et gérer les services et équipements nécessaires à la réalisation de cette mission.

La loi prévoit que la création du district européen peut également résulter de la transformation d’un syndicat mixte ouvert existant, syndicat auquel des collectivités territoriales étrangères et/ou leurs groupements souhaitent adhérer. La transformation est autorisée par un arrêté du préfet de région.

1.3 La participation des collectivités françaises et de leurs groupements à des structures de droit étranger.

La loi n°95-115 du 4 février 1995 modifiée d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire a intégré un article prévoit, dans le cadre de la coopération transfrontalière, l’adhésion ou la participation des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements à des organismes publics de droit étranger ou à des personnes morales de droit étranger auxquelles adhère au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d’un Etat européen frontalier.

Le total de la participation au capital ou aux charges d’une même personne morale de droit étranger des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements ne peut être supérieur à 50% du capital ou de ces charges.

L’objet des organismes étrangers auxquels les collectivités françaises peuvent participer, initialement limité à « l’exploitation d’un service public ou à la réalisation d’un équipement local commun » a été élargi par la loi n°99-533 du 25 juin 1999 qui a supprimé toute restriction à cet égard. Cette loi a également élargi le champ de la loi de 1995 à tout Etat de l’Union européenne, même non frontalier.

Cette adhésion ou cette participation était jusqu’à présent autorisée par décret en Conseil d’Etat. La loi relative aux libertés et responsabilités locales a confié cette autorisation au préfet de région à compter du 1er janvier 2005.

2 – Conventions et accords

2.1 Textes du Conseil de l’Europe

La convention cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (dite de Madrid), applicable pour la France depuis le 14 mai 1984, fait figure de texte fondateur pour la coopération décentralisée transfrontalière en Europe. Elaborée par le Conseil de l’Europe, la convention de Madrid est un texte peu contraignant qui se borne pour l’essentiel à inciter les Etats signataires à reconnaître aux collectivités locales le droit de s’engager dans des actions de coopération transfrontalière.

Ce texte a été jugé de portée trop limitée, en particulier en ce qu’il ne permettait pas la création d’organismes de coopération transfrontalière dotés de la personnalité juridique. Par conséquent, sur décision du Comité des ministres du Conseil de l’Europe, un protocole additionnel a été élaboré. Ce protocole additionnel du 9 novembre 1995 a été ratifié par la France et lui est applicable depuis le 5 janvier 2000. Ce texte prévoit la possibilité de créer, dans le cadre de la coopération transfrontalière, des organismes de coopération dotés ou non de la personnalité juridique.

Le protocole n°2 à la convention de Madrid a été adopté le 5 mai 1998. Le protocole n°2 a pour vocation à fournir un cadre juridique à la coopération interterritoriale entre collectivités territoriales des pays membres du Conseil de l’Europe qui ont adhéré à la convention cadre européenne (dite convention de Madrid). La coopération interterritoriale est la coopération entre collectivités locales non contiguës. La France a signé ce Protocole le 20 mai 1998 et l’a ratifié le 10 juillet 2006.

La légitimité de ce nouveau texte réside pour ses promoteurs dans le fait que la coopération interterritoriale se développe d’ores et déjà et qu’il convient de lui donner un cadre juridique.

Le Conseil de l’Europe s’est récemment engagé dans la préparation d’un protocole n°3 destiné à proposer une structure juridique transfrontalière.

2.2 Accords bilatéraux ou multilatéraux.

• Italie : Accord conclu le 26 novembre 1993 à Rome.

(Champ géographique côté français : Régions Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte-d’Azur et Corse).

Conformément aux dispositions de l’article 3 de l’Accord, les collectivités territoriales françaises et italiennes peuvent conclure des accords et arrangements de coopération transfrontalière. L’Accord ne prévoit pas expressément que les collectivités territoriales françaises et italiennes peuvent créer des organismes de coopération transfrontalière dotés de la personnalité juridique.

• Espagne : Traité conclu le 10 mars 1995 à Bayonne.

(Champ géographique côté français : Régions Aquitaine, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées).

Ce Traité permet aux collectivités territoriales françaises et espagnoles de conclure des conventions pour créer et gérer des équipements ou des services publics et de coordonner leurs décisions. Il prévoit également la possibilité de créer des organismes dotés ou non de la personnalité juridique. Pour ce qui concerne les organismes dotés de la personnalité juridique, les collectivités territoriales peuvent créer des sociétés d’économie mixte locales, des groupements d’intérêt public (droit français) ou des consorcios (droit espagnol).

• Allemagne, Luxembourg et Suisse : Accord conclu le 23 janvier 1996 à Karlsruhe.

(Champ géographique côté français : Régions Alsace et Lorraine. Le principe de l’extension du champ géographique aux Régions Franche-Comté et Rhône-Alpes afin de couvrir toute la frontière franco-suisse a été arrêté en 2003, entrée en vigueur de cette extension prévue pour l’automne 2005).

Parmi les accords conclus dans le domaine de la coopération décentralisée transfrontalière, l’Accord de Karlsruhe apporte une grande innovation puisque, outre la possibilité offerte aux collectivités territoriales des quatre pays de créer des organismes de coopération décentralisée transfrontalière ayant ou non la personnalité juridique selon le droit interne des parties, il permet également la création d’un organisme sui generis : le groupement local de coopération transfrontalière (GLCT). Les établissements publics locaux peuvent participer à ces GLCT.

Les GLCT sont régis par les dispositions de l’Accord de Karlsruhe et subsidiairement par le droit du lieu du siège (régime des syndicats mixtes côté français).

Des dispositions similaires sont prévues dans l’accord franco-belge du 16 septembre 2002 relatif à la coopération transfrontalière. Elles permettront aux collectivités françaises et belges des régions frontalières de créer des GLCT dès l’entrée en vigueur de cet accord.

• Belgique : Accord conclu le 16 septembre 2002 à Bruxelles et ratifié le 10 mars 2005.

(Champ géographique côté français : régions Nord-Pas-de-Calais, Picardie, Champagne-Ardenne, Lorraine).

L’Accord met en place un cadre juridique reconnu mutuellement par la France et toutes les autorités concernées côté belge : le Gouvernement du Royaume de Belgique et les Gouvernements de la Communauté flamande, de la Région flamande, de la Communauté française et de la Région wallonne.

Le texte de l’accord ne diffère de celui de l’accord de Karlsruhe que sur le rôle confié au préfet de région de représenter l’Etat en ce qui concerne le soutien aux actions de coopération et le dialogue avec les autorités étatiques belges.

2.3 Circulaires, avis du Conseil d’Etat et du Conseil Constitutionnel

• Circulaire du Premier ministre du 26 mai 1983.
• Circulaire du Premier ministre du 10 mai 1985.
• Circulaire du Premier ministre du 12 mai 1987.
• Circulaire intérieur/affaires étrangères du 26 mai 1994.(titre VI de la loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République).
• Circulaire conjointe intérieur/budget du 16 juin 1994 relative aux GIP de coopération décentralisée.
• Circulaire commune intérieur/ affaires étrangères (INT/B/01/00124/C) du 20 avril 2001.
• Circulaire du ministre des affaires étrangères du 26 février 2003 relative au rôle des services déconcentrés de l’Etat en matière de financement des actions de coopération décentralisée.
• Circulaire commune intérieur/affaires étrangères (août 2003) sur l’action des collectivités locales en appui à l’aide humanitaire d’urgence.
• Avis du Conseil d’Etat n° 365.381 du 25 octobre 1994 (contrôle de légalité des conventions de coopération).
• Décision du Conseil constitutionnel n° 94.358 DC du 26 janvier 1995 sur l’article 83 de la LOADT du 26 janvier 1995 (constitutionnalité de la possibilité de participer à des organismes de droit étranger au vu des conditions prescrites par la loi).

3 – Les perspectives de la coopération décentralisée

3.1. Le Groupement Européen de Coopération Territoriale

Le Groupement Européen de Coopération Territoriale (GECT) a été institué par le règlement n°1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006.

Il n’existait jusqu’alors pas d’instrument juridique de droit public existant à l’échelle européenne et qui soit directement applicable à toutes les formes de coopération décentralisée. La création d’un tel instrument juridique dépasse les solutions actuelles offertes par les droits nationaux ou les accords inter-étatiques, et contribue à la durabilité des partenariats régionaux. Le Conseil de l’Europe estime également que la création du GECT dépasse ce qui peut être réalisé à travers la Convention-cadre de Madrid qui représente en fait le propre instrument du Conseil pour la coopération transfrontalière.

Le GECT doit contribuer à éliminer un grand nombre de barrières administratives et juridiques auxquelles les régions sont confrontées lors de la mise en œuvre de projets transfrontaliers et mettre sur pied un modèle reconnu à l’échelle européenne que les régions pourront suivre lorsqu’elles établiront de nouveaux partenariats.

Il importe également que le GECT intègre les bonnes pratiques des mécanismes de coopération déjà en place.

Instrument juridique facultatif, le GECT peut être composé d’États membres et de collectivités régionales ou locales ou d’autres organismes publics locaux.

Il possède la capacité reconnue aux personnes morales dans la législation des Etats membres.

Son objet est particulièrement large puisqu’il peut aussi bien gérer des programmes cofinancés par l’Union Européenne au titre des fonds de cohésion que réaliser directement des projets pour le compte de ses membres.

3.2 Un engagement confirmé du Conseil de l’Europe en matière de coopération transfrontalière.

Le comité d’experts sur la coopération transfrontalière (LR-CT) est engagé depuis une année dans une démarche d’élaboration d’un protocole n° 3 à la convention de Madrid sur la coopération transfrontalière.

Ce nouveau texte a pour vocation d’unifier les règles de fonctionnement des organismes de coopération transfrontalière et de servir de support juridique au développement des eurorégions. Le concept d’eurorégion est promu par le Conseil de l’Europe depuis plusieurs années. Il n’existe pas de définition précise de ce terme qui revêt en l’état des réalités variées.

Ce texte peut avoir une utilité pour les Etats de la grande Europe qui ont ratifié les précédentes conventions du Conseil de l’Europe sans toutefois aménager leur législation nationale de manière à permettre la création de groupements de coopération transfrontalière.

3.3 Les aspects financiers

L’échelle des projets – celle d’un bassin de vie transfrontalier – dépasse les capacités des collectivités ou des EPCI qui les portent.

Les crédits INTERREG jouent un rôle de catalyseur mais avant tout sur des projets ponctuels.

Toutefois, l’utilisation en transfrontalier des mécanismes de financement existants au plan interne et leur articulation avec les mécanismes de nos partenaires reste un domaine relativement inexploré.

C’est le constat que dresse notamment le rapport sur la coopération transfrontalière réalisé par M. le Député Lamassoure en 2005. Suite à cette analyse, une réflexion a été engagée sur les modalités qui permettraient à des groupements de coopération transfrontalière de bénéficier de financements au titre du FCTVA.

Si l’on se fonde sur la notion de « collectivité territoriale décentra­lisée »[1], c’est-à-dire une entité comprenant un territoire et un groupe d’habitants appelé à désigner par élection les personnes habilitées à gérer leur intérêt commun sur ce territoire – notion qui a le mérite d’établir un lien entre l’administration locale et la démocratie -, alors la commune (« district », dans les pays de langue anglaise) est bien la collectivité territoriale décentralisée de droit commun en Europe[2]. La présente étude en rappelle les principales caractéristiques.

Il existe une grande diversité institutionnelle des communes en Europe

La catégorie des collectivités locales de premier niveau n’est pas homogène dans tous les pays de l’Union européenne. Dans certains pays, il existe plusieurs genres de collectivités locales de premier niveau. Ainsi, parmi les 10 pays nouveaux entrant dans l’Union européenne, 6 pays ont défini plusieurs catégories de communes. En général, la distinction se fait entre communes rurales et communes urbaines : c’est le cas à Chypre, en Estonie, en Hongrie, en Lettonie, en Pologne, en Slovaquie, en Slovénie.

Par ailleurs, dans plusieurs pays, certaines communes ont également le statut de collectivité de deuxième niveau. Ainsi, en Allemagne, 118 grandes villes ont-elles le double statut de commune et d’arrondissement ; au Danemark, 3 villes ont le double statut de commune et de comté ; en Italie, des villes qui peuvent se transformer en ville métropolitaine sont à la fois communes et provinces (Turin, Milan, Venise, Gênes, Florence, Rome, Naples) ; en Hongrie, les villes chefs-lieux de département et les villes de plus de 50 000 habitants désignées par le Parlement ont un statut départemental ; en Lettonie, 7 villes de plus de 50 000 habitants (dont Riga) ont le double statut de commune et de département ; en Pologne, 65 grandes villes sont à statut départemental ; en République tchèque, Prague a le double statut de commune et de région ; en Suède enfin, Gotland a le double statut de commune et de comté.

Dans les États fédéraux, certaines villes ont également le statut d’état fédéré : en Allemagne (Berlin, Brême, Hambourg) ; en Autriche (Vienne) ; en Belgique (Bruxelles).

Enfin, certaines villes sont également dotées d’un statut particulier. Ainsi, en France, en Hongrie, en Pologne, en République tchèque, au Royaume-Uni, en Slovaquie, la ville capitale est-elle dotée de ce statut particulier, avec une organisation institutionnelle différente de celle des autres communes. Ces communes, à l’importance particulière, sont en général divisées en arrondissements, disposant d’un budget propre et d’organes élus au suffrage universel direct, qui assurent la gestion de services de proximité.

I. Nombre et taille des communes européennes : une situation très contrastée

L’Union européenne à 27 pays compte désormais 97 494 collectivités territoriales de premier niveau. Avec plus de 36 000 communes, la France compte à elle seule 37,5 % du total, tandis que l’Allemagne en rassemble 14 %, l’Espagne et l’Italie 8 % et la République tchèque 6 %.

En ce qui concerne la population des communes, on peut distinguer trois groupes principaux. Le premier (10 pays) rassemble des pays dont le nombre moyen d’habitants par commune dépasse les dix mille habitants : 36 000 aux Pays-Bas et au Portugal, 32 000 en Suède, 19 700 au Danemark, 17 400 en Belgique, 15 500 en Pologne, 10 300 en Slovénie, 11 600 en Finlande, 10 200 en Grèce.

Ensuite, 9 pays ont des moyennes par commune de quelques milliers d’habitants : Roumanie (7 630), Italie (7 100), Allemagne (5 900), Estonie (5 500), Autriche (3 400), Espagne (4 900), Hongrie (3 200), Lettonie (4 300), Luxembourg (3 700), Malte (5 800).

Enfin, un dernier groupe rassemble des pays dont la taille des communes est très éloignée de la moyenne européenne. Quelques pays ont de très petites communes, avec moins de 2 000 habitants : Chypre, la France, la République tchèque, la Bulgarie et la Slovaquie. La France a ainsi, après la Bulgarie et à égalité avec la République tchèque, le plus petit nombre moyen d’habitants par commune (1 600).

A l’autre bout de l’échelle, un autre petit groupe rassemble des pays dont les communes sont de très grande taille : les communes (districts) anglaises regroupent ainsi en moyenne 135 000 habitants, les communes lituaniennes plus de 60 000, et les communes irlandaises 44 900 habitants.

Cette situation contrastée est le résultat de politiques divergentes. Si l’histoire respective des pays de l’Union leur a, en général, légué des communes petites et nombreuses selon nos critères actuels, des actions ont en effet été menées dans de nombreux pays pour limiter leur nombre et augmenter leur taille, afin qu’elles puissent disposer de ressources et d’un champ d’action suffisants pour prendre en charge leurs missions toujours plus nombreuses.

Les mouvements de fusions de communes ont ainsi abouti à la diminution du nombre de communes en Allemagne (de 25 000 à 8 500), en Autriche (3 999 à 2 359), en Grèce (5 343 à 1 033), en Lituanie (580 à 56), aux Pays-Bas (811 à 496), au Royaume-Uni et en Suède (2 500 à 289). En revanche, en France, aussi bien qu’en Estonie ou en Lettonie, les politiques de fusion de communes n’ont pas été efficaces.

A l’inverse, en Europe de l’Est, dans certains cas, un mouvement contraire s’est récemment fait jour. Le principe d’autonomie locale y a été enrichi d’une loi sur l’autodétermination municipale, qui a ouvert la voie à un certain émiettement (Hongrie, République tchèque, Slovaquie). Ainsi, la République tchèque a-t-elle choisi la voie de la fragmentation communale lors de la refonte du territoire opérée dans les années 1990. La taille moyenne des communes actuelles est en effet très réduite : 17 km², 1 700 habitants ; 80 % des communes ont moins de 1 000 habitants.

Cette tendance est un renversement par rapport à une phase de contraction du maillage communal entamée en 1950, au nom de la rationalisation du territoire. De 11 459 communes en 1950, on était passé à un total de 4 120 en 1989, souvent contre les vœux de la population. Dans les années 1990, ces mêmes villages ont repris leur autonomie communale, si bien que 60 % des 6 246 communes ont aujourd’hui moins de 500 habitants. Mais ces petites collectivités territoriales expérimentent parallèlement la coopération intercommunale, sur des champs divers (tourisme, environnement, transports, etc.). Ailleurs, dans les anciens pays de l’Est, le maillage communal est resté plus stable (Roumanie, Bulgarie, Pologne).

Comme alternative à la fusion, l’Europe a connu un certain développement des coopérations intercommunales. L’intercommunalité peut être mise en place librement par les collectivités locales, ou présenter un caractère obligatoire. Elle est particulièrement développée en Autriche (1 000 structures) ; en Finlande (250 structures) ; en France (19 000 structures) ; en Hongrie (1 430 structures) ; au Luxembourg (70 structures) ; en République tchèque (582 coopérations) ; en Suède (55 structures).

Pays	Nombre de communes	Nombre moyen d’habitants par commune
Allemagne	13 854	5 900
Autriche	2 359	3 400
Belgique	589	17 400
Bulgarie	5 312	1 445
Chypre	389	1 800
Danemark	271	19 700
Espagne	8 106	4 900
Estonie	247	5 500
Finlande	448	11 600
France	36 565	1 600
Grèce	1 033	10 200
Hongrie	3 158	3 200
Irlande	85	44 900
Italie	8 100	7 100
Lettonie	547	4 300
Lituanie	61	60 500
Luxembourg	118	3 700
Malte	68	5 800
Pays-Bas	496	32 200
Pologne	2 489	15 500
Portugal	278	36 000
République tchèque	6 258	1 600
Roumanie	2 827	7 630
Royaume-Uni	434	135 700
Slovaquie	2 920	1 900
Slovénie	193	10 300
Suède	289	30 700

II. Organisation et fonctionnement démocratique

A l’exception d’une partie des conseillers des communes portugaises, les membres des conseils municipaux des communes européennes sont toujours élus au suffrage universel direct. La commune constitue, dans tous les pays, l’échelon de base de la démocratie, et répond ainsi à la définition de l’autonomie locale telle que posée par la Charte européenne de l’autonomie locale (article 3) :

« Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi. »

D’ailleurs, un des premiers actes politiques forts de plusieurs États post-socialistes fut la restauration du principe d’autonomie locale, dès 1990. En même temps que les mécanismes du multipartisme étaient restaurés, on redonnait à la commune son autonomie politique (par des élections libres au suffrage universel), budgétaire et patrimoniale (transfert d’une partie du patrimoine de l’État vers les municipalités). La commune est devenue ainsi le fondement de la démocratie retrouvée.

Notons que la commune est également le lieu de la citoyenneté européenne depuis que le traité de Maastricht de 1992 a introduit le droit de vote et d’éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales et européennes.

Mode de scrutin et durée des mandats

Dans la majorité des cas, les conseillers locaux sont désignés selon un mode de scrutin à la proportionnelle. Parfois, le mode de scrutin varie selon la taille de la commune, un scrutin majoritaire ou mixte étant appliqué dans les petites communes et un scrutin proportionnel dans les grandes : il en est ainsi dans les communes hongroises, grecques, italiennes, polonaises. Seuls quelques pays appliquent un scrutin majoritaire ou à dominante majoritaire pour les grandes communes : France, Luxembourg, Royaume-Uni, Slovénie. Les conseillers municipaux sont en général renouvelés en même temps (mais tous les ans, par tiers, dans les communes maltaises).

La durée des mandats des conseils municipaux est de 4 ans (dans 17 des 27 pays), 5 ans ou 6 ans. Le mandat des conseillers municipaux est ainsi de 4 ans au Danemark, en Espagne, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en Suède, en Finlande, en Pologne, en Allemagne en Hesse ; de 5 ans en Autriche (dans certains Länder), en Allemagne (sauf en Hesse), à Chypre, en Irlande, en Italie ; enfin de 6 ans dans seulement 4 pays (Belgique, France, Autriche dans certains Länder).

La durée du mandat des exécutifs locaux diffère cependant parfois de celle des conseils. Ainsi, en Finlande, le maire peut-il avoir un mandat d’une durée inférieure à celle du conseil, tandis qu’en Irlande le maire est renouvelé tous les ans alors que le conseil a un mandat de 5 ans, de même qu’en Islande (1 an pour le maire, 4 ans pour le conseil).

A l’inverse, le maire néerlandais, nommé par le Gouvernement sur proposition du conseil, a un mandat de 6 ans contre 4 ans pour le conseil municipal (mais les échevins, qui constituent avec le maire l’exécutif de la commune, ont un mandat de 4 ans), de même que le Magistrat dans le Land de Hesse (où l’exécutif communal est composé d’un maire élu au suffrage universel et d’adjoints, fonctionnaires élus pour 6 ans, le conseil municipal étant élu pour 4 ans).

Les organes municipaux

En dehors du conseil municipal, on retrouve dans la plupart des pays les mêmes organes, dont les rapports institutionnels sont cependant variables : exécutif collégial, Président de l’assemblée, maire, chef de l’administration. Dans le cas le plus fréquent, un conseil municipal prend les grandes décisions de la vie de la commune, notamment concernant son budget, et un exécutif collégial, désigné parmi les membres de ce conseil, organise son travail, souvent réparti entre des commissions, applique ses décisions et gère les affaires courantes de la commune. Au sein de cet exécutif (il est alors un simple « primus inter pares ») ou au-dessus de lui, un maire (ou bourgmestre, ou primator, etc.) préside le conseil municipal et reçoit des responsabilités particulières, comme la police municipale et la représentation de la commune. Il est, dans la plupart des cas, le chef de l’administration communale.

Le maire est lui-même soit désigné parmi les conseillers municipaux et par eux, soit désigné par le chef de l’État sur présentation de l’assemblée municipale, soit, le plus souvent, élu au suffrage universel direct. Ainsi le chef de l’exécutif est-il élu au suffrage universel direct, par exemple, dans une partie des communes autrichiennes, en Allemagne, en Italie, en Bulgarie, à Chypre, en Hongrie, en Pologne, en Roumanie, en Slovénie, en Slovaquie. On peut noter que, dans ces 5 derniers pays, le mandat du maire est de 4 ans, ce qui dessine une sorte de modèle municipal est-européen avec une durée de mandat courte et une élection du maire au suffrage universel direct. L’élection du maire au suffrage universel renforce bien évidemment sa légitimité et son pouvoir. Un bon exemple en est le maire allemand dans le système du conseil (dans tout le pays sauf en Hesse) qui, élu au suffrage universel, est à la fois Président du conseil municipal avec droit de vote, chef de l’exécutif municipal et représentant de la commune. Il est élu pour 8 ans dans certains Länder, exerce ses fonctions à plein temps et dispose d’un pouvoir considérable. Il existe cependant des contre-exemples, comme le maire français qui, bien qu’élu par le conseil municipal, dispose d’un grand pouvoir, souvent renforcé, à l’inverse du modèle allemand, par la détention d’autres mandats.

En revanche, en Belgique, le bourgmestre est nommé par le Gouvernement régional, mais ceci ne constitue par réellement une atteinte à la libre administration dans la mesure où il est en général nommé sur proposition d’une majorité des conseillers municipaux et qu’il ne peut que très exceptionnellement être révoqué. Il en est de même aux Pays-Bas, où le bourgmestre est nommé par le Gouvernement pour un mandat de 6 ans renouvelable, sur la base d’une recommandation du conseil municipal, l’avis de celui-ci étant en général suivi.

La combinaison de l’élection du maire et du conseil municipal se fait selon diverses modalités. Par exemple, en Hesse, l’originalité du système réside dans le fait que l’assemblée communale, mais également le maire, chef de l’exécutif local, sont élus au suffrage universel direct lors d’élections distinctes, organisées le même jour à l’échelle du Land, l’élection des maires étant bien individualisée. Comme on l’a vu, le mandat du maire excède celui du conseil municipal.

Le modèle décrit ci-dessus (assemblée municipale, exécutif collégial avec un maire) comporte de nombreuses variantes plus ou moins importantes. Parfois, l’exécutif n’est pas collégial et se compose seulement du maire (ainsi en Allemagne à l’exception du Land de Hesse, en Bulgarie, en Hongrie). Souvent, ce n’est pas le maire ou l’exécutif collégial qui organise le travail de l’assemblée et la dirige, mais un Président de l’assemblée, distinct du maire (en Hesse, Norvège, Finlande, Grèce, Bulgarie, Estonie).

Au Danemark, les fonctions exécutives sont essentiellement dévolues à des commissions d’élus, qui sont principalement chargées des tâches municipales. Si toutes les communes ont l’obligation de mettre en place une commission financière, elles peuvent également créer d’autres commissions permanentes. La commission financière a d’importants pouvoirs, y compris la préparation du projet de budget et l’administration des finances et du personnel des conseils locaux et des comtés. Bien que ce mode de gestion des affaires locales par le biais de commissions soit la règle générale, les plus grandes municipalités peuvent choisir d’instituer à la place un organe exécutif collégial (magistrature) élu par le conseil municipal et composé du maire et d’élus locaux représentant les partis politiques. Cet exécutif collégial remplit les mêmes fonctions que les commissions des autres collectivités locales. Un système assez semblable existe en Finlande.

Il arrive également que le maire ne soit pas le chef de l’administration, soit qu’un fonctionnaire du Gouvernement occupe cette place (par exemple en Irlande), soit que l’assemblée municipale nomme une autre personne que le maire à ce poste. Parfois, d’autres postes importants de l’administration communale, pour lesquels l’impartialité est requise, sont réservés à des fonctionnaires nationaux : ainsi, en Espagne, certaines fonctions publiques sont-elles réservées à des « funcionarios de habilitaciòn nacional », fonctionnaires dont l’habilitation doit être reconnue au niveau national afin de garantir qu’elles seront remplies avec l’impartialité nécessaire (fonctions d’autorité, d’actes publics, de consultations juridiques, de contrôle interne de la gestion économique et financière et du budget, de comptabilité et de trésorerie).

Enfin, en ce qui concerne la responsabilité de l’exécutif devant le conseil, la situation est diverse selon les pays. L’exécutif est responsable devant le conseil en Autriche, en Espagne (motion de censure et question de confiance), en Italie, aux Pays-Bas, dans les pays baltes, à Malte, en République tchèque. Il ne l’est pas, notamment, en France, en Grèce, à Chypre, en Allemagne, en Belgique.

A cet égard, on peut noter que l’article 3-2 de la Charte européenne de l’autonomie locale met l’accent sur les conditions « politiques » de l’exercice de la responsabilité locale. Celle-ci doit être « exercée par des conseils ou des assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs respon­sables devant eux ».

Cette question de la responsabilité des autorités exécutives locales devant les conseils élus a posé problème en France. Notre organisation territoriale ne reconnaît pas, en effet, la responsabilité des exécutifs locaux devant les assemblées délibérantes (sauf dans le cas de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française ou de la collectivité territoriale de Corse). Le Gouvernement français, dans l’une de ses trois déclarations interprétatives, a considéré que le mot « pouvant » devait être entendu comme une faculté et non comme une obligation, mettant un terme aux objections qui ont, en partie, motivé le long délai de ratification.

De même, le fonctionnement des « comités » à l’anglaise ou des exécutifs collectifs de certains Länder allemands ne contrevient sans doute pas, sur ce point, aux exigences de la Charte.

III. Statut des exécutifs locaux et cumul du mandat de conseiller municipal ou de maire avec un autre mandat

La situation des divers pays de l’Union européenne à l’égard du cumul entre une fonction de membre du conseil municipal ou de maire avec un autre mandat électif est très variable. Les textes ne permettent pas, en général, de connaître les pratiques réelles, car dans de nombreux pays le cumul n’est pas pratiqué malgré l’absence de règle explicite l’interdisant. Cependant, le cumul n’est pas si rare que cela est parfois affirmé.

Ainsi, en Belgique, le mandat de parlementaire est-il compatible avec le mandat communal, la plupart des membres du Parlement étant également conseillers municipaux. En Autriche, il n’existe aucune incompatibilité entre la fonction ministérielle et des mandats électifs locaux, de même qu’entre le mandat de député et des mandats électifs locaux. En Finlande, les parlementaires nationaux ainsi que les parlementaires européens peuvent être titulaires de mandats électifs locaux et être maires. En Irlande, il n’y a pas d’incompatibilité entre le mandat de parlementaire national et un mandat local et ce cumul touche près de la moitié des parlementaires nationaux. En Grèce, rien n’interdit non plus aux députés nationaux d’avoir des mandats locaux et d’être maire, tout comme au Luxembourg. Enfin, au Portugal, les députés de l’Assemblée nationale peuvent exercer un mandat électif local, mais ils ne peuvent pas exercer de mandat dans les organes exécutifs locaux.

En revanche, en Allemagne, dans le système du conseil, le maire est considéré par les textes comme un fonctionnaire élu et est appelé à exercer ses fonctions à plein temps. Les maires de certaines grandes villes exercent toutefois des fonctions dans de grandes associations d’élus et dans des entreprises. Le statut du maire peut être différent pour les communes de moins de 2 000 habitants, où il peut être bénévole. Quand ils deviennent députés du Bundestag, les élus abandonnent en général leurs mandats locaux. Les ministres fédéraux sont dans l’obligation de ne détenir aucune « fonction officielle », le tribunal constitutionnel de Karlsruhe assimilant à ce type de fonction un mandat électif local. Aux Pays-Bas, la fonction de bourgmestre est également une véritable carrière. Un bourgmestre exerce fréquemment ses fonctions dans plusieurs communes successivement, à plein temps.

En Italie, le maire ne peut faire plus de deux mandats successifs et ne peut devenir député, sauf s’il a démissionné 6 mois avant les élections législatives. En revanche, un député peut se présenter à l’élection de maire. Ce régime contraignant a été adopté pour limiter l’avantage dont bénéficie le maire au sein du collège électoral pour l’élection des députés du fait que ce dernier recouvre généralement largement le périmètre de la commune la plus importante. En Espagne, il est exigé de la part de chaque élu local, lors de sa prise de fonction, une déclaration sur toutes les causes d’incompatibilité possibles, ainsi que sur toutes les activités susceptibles de lui assurer une source de revenus, en même temps qu’une déclaration sur le contenu de son patrimoine. L’assemblée plénière évalue, pour chaque élu concerné, si son mandat et son activité professionnelle sont compatibles.

Enfin, dans plusieurs pays, malgré l’absence de règle écrite, il existe un usage de non-cumul. Ainsi, au Danemark, en pratique, le cumul est limité pour leurs membres, par certains partis (parti socialiste et parti social démocrate). En Norvège, le cumul n’est pas pratiqué. Enfin, au Royaume-Uni, il n’y a aucune incompatibilité entre mandats nationaux et autres mandats électifs régionaux et provinciaux, mais l’usage veut qu’il n’y ait pas de cumul de mandats.

IV. Les compétences et le contrôle de leur exercice

Les compétences des communes européennes sont rarement énumérées par la loi. D’ailleurs, ces compétences ne sont presque jamais exercées de façon exclusive par les communes. Dans de nombreux pays, il existe en outre explicitement une clause générale de compétence des communes (ainsi en France, Grèce, Italie, Pays-Bas, Chypre, Hongrie, République tchèque, Suède, Irlande).

Selon les pays, les principes de différenciation entre les compétences exercées par les communes varient. Ils reflètent notamment le mode de répartition des compétences entre l’État et les communes, de la déconcentration qui place un échelon étatique en face de la commune, pour l’aider et la contrôler dans l’exercice de ses compétences, à la délégation qui privilégie l’exercice des compétences étatiques par les communes mêmes.

Ainsi existe-t-il une distinction entre compétences propres et compétences déléguées par exemple en Autriche (des compétences sont déléguées par le Bund ou le Land, telles que l’État civil, l’organisation des élections, l’action sanitaire), en Italie, en Belgique (les communes assument d’une part des « missions d’intérêt communal » et d’autre part des « missions d’intérêt général déléguées » par les niveaux supérieurs : police, emploi). En Allemagne, il existe trois catégories de compétences : les compétences propres découlant du principe de compétence générale, les compétences propres mises à la charge des communes par la loi et les compétences étatiques assurées par les communes les plus importantes, par délégation.

Aux Pays-Bas les compétences des communes sont soit « autonomes » soit dites « de cogestion », c’est-à-dire ressortissent soit à l’autonomie locale pure, soit à la prise obligatoire de certaines mesures en vertu d’une loi (ce dernier cas représentant en réalité l’essentiel des compétences communales).

La distinction s’établit parfois entre compétences obligatoires et facultatives, comme en Hongrie, ou bien entre compétences générales, non obligatoires, relevant de la libre administration (transports publics, eau…) et compétences spécifiques obligatoires relevant de législations spéciales (éducation, santé, action sociale) comme en Finlande. Parfois enfin, la différenciation est établie selon la taille de la commune, seules les plus importantes exerçant certaines compétences.

Malgré cette diversité formelle, le contenu des compétences exercées semble assez proche, quoique seule une étude plus précise des périmètres et du budget consacré à chacune d’elles permette d’établir une véritable typologie.

Les compétences les plus fréquemment exercées sont, de manière logique, l’urbanisme et l’aménagement urbain, avec cependant des nuances importantes. Ainsi, la délivrance des permis de construire est-elle une tâche étatique déléguée en Allemagne mais une compétence communale en France. Viennent ensuite l’eau, l’assainissement et le traitement des déchets ménagers, les services sociaux, en particulier dans les pays du Nord de l’Europe (prestations, aide aux personnes âgées ou pauvres), les écoles élémentaires (infrastructure et parfois personnel enseignant, et jusqu’à l’université en Suède, parfois en Belgique, ou encore en Lettonie), puis les transports urbains, la voirie, la protection de l’environnement, la culture, la santé. Dans des cas plus rares, les communes sont compétentes en matière de logement.

Le 9 mars prochain, dans les 36 679 communes françaises, aura lieu le premier tour des élections municipales, temps fort de la vie démocratique locale. Le cadre juridique légal qui règlera leur déroulement visera à garantir l’équité et la sincérité de la compétition électorale.

L’élection est souvent l’occasion d’un abondant contentieux. Pour se prémunir contre le risque d’une annulation de leur élection, les candidats doivent bien connaître l’ensemble des règles détaillées par le Code électoral, ainsi que la jurisprudence qui les éclaire. La présente étude se propose donc d’examiner quelques?unes des principales questions susceptibles d’intéresser les candidats aux élections municipales.

A) Les conditions à remplir pour se présenter aux élections municipales

1) Les conditions d’éligibilité

Pour être éligible, le candidat doit satisfaire à plusieurs conditions : être français (art. L. 44 du Code électoral[1]) ou ressortissant d’un État de l’Union européenne (L.O. 228-1)[2] ; jouir de ses droits civiques et politiques (art. L. 44), et avoir satisfait aux obligations imposées par le code du service national (art. L. 45) ; être âgé de 18 ans révolus au jour de l’élection (art. L. 228).

De plus, l’article L. 228 lui impose de justifier d’un lien juridique avec la commune, ce qui se traduit par le fait que le candidat soit électeur de la commune, ou bien qu’il soit inscrit au rôle des contributions directes[3] ou qu’il justifie qu’il doit y être inscrit au 1er janvier de l’année de l’élection. Par exception, les députés et sénateurs sont éligibles dans toutes les communes du département où ils ont été candidats, sans avoir à justifier d’un lien particulier avec la commune où ils se présenteraient (art. L. 229).

Inversement, une inéligibilité absolue frappe certaines personnes (art. L. 230). Ce sont les individus privés du droit électoral ou de leur droit d’éligibilité suite à une condamnation pour certains délits (concussion, corruption passive, trafic d’influence ou favoritisme), certains individus ayant enfreint la législation relative au financement des campagnes électorales, les conseillers municipaux déclarés démissionnaires par le tribunal administratif en application de l’article L. 2121-5 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) ou les majeurs placés sous tutelle ou sous curatelle.

2) Les inéligibilités fonctionnelles

Contrairement aux inéligibilités absolues, les inéligibilités fonctionnelles sont relatives, puisque, pour la plupart, elles n’interdisent aux impétrants d’être élus que dans certaines communes. De plus, elles présentent la particularité d’être attachées aux fonctions exercées par le candidat éventuel, ce qui lui permet d’en être libéré, après un délai de rigueur, une fois qu’il a cessé d’exercer la fonction en cause[4].

En vertu de l’article L. 231 du Code électoral, sont inéligibles aux élections municipales des communes situées dans le ressort territorial où elles exercent ou ont exercé leurs fonctions, les personnes énumérées dans le tableau qui suit :

Inéligibilité de 3 ans après la fin des fonctions

Inéligibilité d’1 an
après la fin des fonctions

Inéligibilité de 6 mois
après la fin des fonctions

Inéligibilité pendant la durée d’exercice des fonctions

1° les préfets
de régions

2° les préfets

1° les sous-préfets

2° les secrétaires généraux de préfecture

3° les directeurs de cabinet de préfet

4° les sous-préfets chargés de mission auprès d’un préfet

5° les secrétaires généraux ou chargés de mission pour les affaires régionales
ou pour les affaires
de Corse

1º les magistrats des cours d’appel, TGI et TI, les membres des TA et
CRC

2º les officiers des armées de terre,
de mer et de l’air

3º les fonctionnaires des corps actifs de la police nationale

4º les comptables des deniers com­munaux agissant en qualité de fonctionnaire et les entrepreneurs de services municipaux

5º les directeurs et les chefs de bureau de préfecture et les secrétaires en chef de sous-préfecture

6º dans les conseils généraux et régionaux :

a) les directeurs de cabinet
du président

b) les directeurs généraux,
les directeurs, les directeurs adjoints, chefs de service et chefs de bureau

7º (en tant que chargés d’une circonscription territoriale de voirie) les ingénieurs en chef, ingénieurs divisionnaires et ingénieurs des travaux publics
de l’État, les chefs de section principaux et chefs de section
des travaux publics de l’État

Les agents salariés communaux,
sauf :

1° ceux qui, étant fonctionnaires publics ou exerçant une profession indépen­dante,
ne reçoivent une indemnité de la commune qu’à raison des services qu’ils lui rendent dans l’exercice de cette profession

2° (dans les communes comptant moins
de 1 000 habitants)
ceux qui ne sont agents salariés de
la commune qu’au titre d’une activité saison­nière ou occasionnelle

Ces dispositions donnent lieu à un abondant contentieux[5], alimenté notamment par l’incer­titude qui affecte le rattachement de certaines fonctions à un des cas mentionnés.

La jurisprudence obéit cependant en la matière à un certain nombre de principes. Le juge estime que les inéligibilités sont d’interprétation stricte et refuse en principe d’en étendre le champ à des cas non prévus[6]. Cependant, il procède à un examen concret et minutieux des fonctions exercées par le candidat dont l’éligibilité est contestée. Il vérifie ainsi que les attributions reconnues à l’intéressé ne sont pas susceptibles de le faire relever d’une des fonctions en cause, quelle que soit la dénomination de la fonction qui aurait été retenue.

Une telle pratique jurisprudentielle conduit le juge à identifier un faisceau de critères susceptibles de lui permettre de déterminer si la fonction en cause est équivalente à l’une des fonctions mentionnées à l’article L. 231. Le contentieux se concentre principalement sur trois cas : les directeurs et chefs de service de conseil général ou de conseil régional, les entre­preneurs de services municipaux et les agents salariés communaux.

a) Les directeurs et chefs de service de conseil général ou de conseil régional (art. L. 231 8°)

Le juge vérifie tout d’abord que la structure ou le service où le candidat exerce ses fonctions l’assimile bien, d’un point de vue administratif ou financier, à un des services du conseil général ou du conseil régional. Puis, il examine le pouvoir de décision qui est reconnu à l’intéressé, son niveau de responsabilité et de rémunération, ainsi que sa position hiérarchique, pour déterminer si ces éléments l’assimilent à un directeur ou un chef de service.

b) Les entrepreneurs de services municipaux (art. L. 231 7°)

Selon la jurisprudence administrative, pour qu’une personne soit qualifiée d’entrepreneur de services municipaux, il est nécessaire d’une part qu’elle soit chargée d’un service municipal, et d’autre part, qu’elle exerce une influence prépondérante au sein de l’entreprise à laquelle elle appartient. Cette dernière condition rend compte du fait que l’inéligibilité ne doit frapper que celui dont le pouvoir de décision au sein de l’entreprise serait susceptible de lui profiter en vue de l’élection à venir.

La première condition, renvoie, elle, à l’existence d’un rapport d’intérêt entre l’entrepreneur et la commune. Pour l’identifier, le juge administratif s’attache à trois critères :

1) l’existence d’un lien direct avec la commune, formalisé ou non par un contrat écrit, ce qui implique que le contrat ait bien été passé avec la commune et non pas avec un de ses démembrements, établissement public ou intercommunalité qui disposerait de sa propre personnalité morale ;

2) l’exercice d’une activité régulière, ce qui exclut les prestations rendues de manière purement occasionnelle ;

3) la participation à l’exécution même du service, ce qui suppose que l’intéressé ne se borne pas à mettre à la disposition de la commune des moyens matériels. Ont ainsi été reconnus entrepreneurs de services municipaux des concession­naires de pompes funèbres, des transporteurs assurant le ramassage scolaire, des personnes chargées de l’enlèvement des ordures ménagères, ou le président et les membres du directoire d’une société d’économie mixte locale ;

4) l’existence d’un réel pouvoir de maîtrise de la commune sur l’activité de la société avec laquelle elle est en contrat.

Au regard des trois derniers critères, deux pôles sembleraient ainsi pouvoir être opposés : le pôle des marchés publics, avec la fourniture ponctuelle de biens ou de services, que le chef d’entreprise pourrait conclure sans être reconnu entrepreneur de services municipaux, et le pôle de la délégation de service public ou de la participation pérenne à l’exécution d’une mission de service public, qui emporterait la conséquence inverse.

Cependant, l’examen de la jurisprudence invite à une grande prudence. En effet, il apparaît que le juge fait parfois prévaloir le critère de la pérennité ou de la répétition des relations commerciales de la société avec la municipalité sur celui de la participation à l’exécution d’une mission de service public. Ainsi, la fréquence et la régularité des interventions d’un maçon sur les bâtiments de la commune suffisent à le faire regarder comme un entrepreneur municipal, sans que le juge se prononce sur le caractère de service public de l’activité en cause.

c) Les agents salariés communaux (art. L. 231 12e al.)

Pour déterminer la qualité d’agent salarié de la commune du candidat, la jurisprudence administrative s’attache à l’existence d’un lien juridique avéré entre l’agent et la commune. Dans de nombreux cas, comme dans celui du secrétaire général de la mairie, la qualification est évidente et ressort directement de l’emploi de l’intéressé ou du contrat qui le lie à la commune. Le juge ne traite pas différemment de ce point de vue les agents fonctionnaires et les agents contractuels ou ceux qui travaillent à temps partiel et ceux qui travaillent à temps complet.

Dans les autres cas, le juge administratif vérifie que l’intéressé perçoit bien une rémunération de la commune (ce qui signifie qu’elle est à la charge du budget communal). Il l’assimile alors à un agent salarié communal, et ce, quelle que soit la forme empruntée par la rémunération perçue ou son montant.

Cependant, le rattachement à la commune doit être direct. Si l’agent est salarié d’une personne morale autre que celle de la commune (par exemple salarié d’un syndicat intercommunal), le juge considère en effet qu’il n’est pas inéligible aux élections municipales de la commune en cause.

Par ailleurs, certaines exceptions sont prévues par la loi : les rémunérations versées par l’État ou les indemnités représentatives des services rendus versés aux fonctionnaires publics ou aux professions libérales ne sont pas prises en compte. De plus, dans les communes de moins de 1 000 habitants, ceux dont l’activité n’est que saisonnière ou occasionnelle n’ont pas la qualité d’agents salariés de la commune.

Remédier aux inéligibilités fonctionnelles

L’éligibilité s’appréciant au jour de l’élection, le seul moyen pour un candidat de redevenir éligible s’il est sous le coup d’une inéligibilité fonctionnelle est d’abandonner à temps l’activité en cause, c’est-à-dire soit six mois, soit un an, soit trois ans avant le jour de l’élection, suivant le délai prévu à l’article L. 231. Ce délai n’est cependant pas opposable au candidat qui serait admis à faire valoir ses droits à la retraite avant la date de l’élection.

L’existence d’un délai entre le moment où l’intéressé décide d’être candidat et celui où il redevient éligible impose aux personnes qui envisagent de se présenter d’examiner suffisam­ment en amont leur situation.

L’inéligibilité frappant les agents salariés de la commune obéit à un régime différent, puisqu’elle ne vaut que durant l’exercice de leurs fonctions. Le délai de six mois prévu au 2e alinéa de l’article L. 231 ne leur est pas applicable. Les agents salariés peuvent donc redevenir éligibles dans plusieurs hypothèses, pourvu qu’elles soient réalisées avant l’élection. Il suffit pour cela qu’ils démissionnent ou soient mis à la retraite. La démission ne doit cependant pas être tardive : il est nécessaire qu’elle soit acceptée et prenne effet avant l’élection. Une solution alternative à la démission est la mise en disponibilité. Le Conseil d’État a ainsi jugé qu’une mise à disponibilité « pour une durée de quinze jours » et prenant effet la veille du scrutin permet à l’agent de redevenir éligible. En revanche, un fonctionnaire seulement placé en position de détachement reste inéligible (CE, 15 juin 1960, Él. Mun. de Montrouge).

B) Les incompatibilités accompagnant l’exercice du mandat de conseiller municipal

À la différence des inéligibilités, les incompatibilités n’empêchent pas les intéressés de se présenter aux élections. En revanche, si ils sont élus, elles leur imposent de choisir entre le mandat qu’ils viennent d’acquérir et l’exercice de certaines fonctions. Ouvrant une option à l’élu, l’incompatibilité s’apprécie au jour du jugement, contrairement à l’inéligibilité qui s’apprécie au jour de l’élection[7].

1) Les incompatibilités professionnelles

L’exercice du mandat de conseiller municipal est incompatible avec les fonctions suivantes :

Militaire de carrière ou assimilé, en activité de service ou servant au-delà de la durée légale (art. L. 46)

Magistrat des chambres régionales des comptes lorsque la collectivité est incluse dans le ressort de la chambre à laquelle il appartient ou a appartenu depuis moins de cinq ans (art. L. 222-4 du Code des juridictions financières)

Membre d’un tribunal administratif ou d’une cour administrative d’appel lorsque la collectivité est située dans
le ressort du tribunal ou de la cour où il exerce ou a exercé depuis moins de trois ans (art. L. 231-5 du Code de justice administrative)

Membre du Conseil constitutionnel

Membre du Conseil supérieur de l’audiovisuel

- Préfet ou sous-préfet et secrétaire général de préfecture ;

- Fonctionnaire des corps de conception et de direction et de commandement et d’encadrement de la police nationale ;

- Représentant légal des établissements communaux ou intercommunaux mentionnés aux 1º, 2º et 3º de l’article 2 de la loi nº 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière dans la ou les communes de rattachement de l’établissement où il est affecté (art. L. 237)

Salarié d’un centre communal d’action sociale de la commune dont l’élu local est le représentant (art. L. 237-1)

Les conseillers municipaux placés dans un des cas d’incompatibilité énumérés ci-dessus disposent de dix jours, à partir de leur élection définitive, pour exercer leur option et choisir entre l’exercice de leur mandat ou celui de leur emploi. À défaut de déclaration adressée dans ce délai à leurs supérieurs hiérarchiques, ils seront réputés avoir opté pour la conservation de leur emploi (art. L. 237).

2) Les incompatibilités relatives à la composition des conseils municipaux (art. L. 238)

Une même personne ne peut appartenir à deux conseils municipaux différents[8]. Il lui appartient de procéder à sa déclaration d’option dans les dix jours suivant la proclamation des résultats des scrutins au cours desquels elle a été élue. Cette déclaration est adressée au préfet des départements intéressés. À défaut d’option, l’élu sera réputé appartenir au conseil muni­cipal de la commune où le nombre des électeurs est le moins élevé.

De plus, dans les communes de plus de 500 habitants, le nombre des ascendants et descen­dants, frères et soeurs, qui peuvent être simultanément membres du même conseil municipal est limité à deux (ni les conjoints, ni les alliés ne sont concernés). Toutefois, dans les communes où les membres des conseils municipaux sont élus par secteur, les ascendants, descendants, frères et sœurs peuvent être membres d’un même conseil municipal lorsqu’ils ont été élus dans des secteurs électoraux différents.

3) Les incompatibilités entre mandats électifs

Pour les détenteurs de mandats municipaux (y compris ceux de conseillers d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille), les cumuls suivants sont interdits :

- le cumul du mandat de conseiller municipal avec plus d’un autre mandat local (art. L. 46?1 du Code électoral) ;

- le cumul du mandat de conseiller municipal d’une commune de plus de 3 500 habitants avec d’une part un mandat parlementaire (député ou sénateur : art. L.O. 141 et L.O. 297 ; représentant au Parlement européen : art. L.O. 46-2 du Code électoral) et, d’autre part, un autre mandat local ;

- le cumul du mandat de maire avec celui de président d’un conseil général ou de président d’un conseil régional (art. L. 2122-4, L. 3122-3, L. 4133-3 du Code général des collectivités territoriales). Le mandat de président d’une intercommunalité n’est pas concerné pas ces dispositions.

Le conseiller municipal placé dans une des situations d’incompatibilité précédemment décrites doit démissionner, dans les trente jours à compter de la proclamation définitive des résultats, d’un des mandats qu’il détenait antérieurement. À défaut d’option, ou dans le cas où il aurait choisi de démissionner du dernier mandat acquis, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne prend fin de plein droit.

Par exception, les députés et sénateurs, les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants et les personnes appelées à remplacer, dans les communes de plus de 3 500 habitants, un conseiller municipal peuvent cependant choisir de démissionner du mandat de leur choix. A défaut d’option, les députés et sénateurs sont réputés avoir renoncé au mandat acquis le plus récemment, les remplaçants à leur mandat municipal et les conseillers muni­cipaux d’une commune de moins de 3 500 habitants au mandat le plus ancien.

C) Les règles à respecter en matière de communication électorale

L’objectif que poursuit la législation relative à la communication en période électorale est de permettre à la compétition électorale de se dérouler de manière loyale. Il s’agit de placer tous les candidats dans la même situation et de les soumettre aux mêmes règles, les différences entre eux ne devant provenir que de leur popularité électorale respective.

1) Des règles plus contraignantes au fil du temps[9]

À mesure que le jour du scrutin se rapproche, les règles encadrant la propagande et la commu­nication électorale deviennent plus contraignantes.

Pour les consultations électorales des 9 et 16 mars prochain, le calendrier se présente ainsi :

* Depuis le 1er mars 2007, les dispositions relatives au financement de la campagne électorale interdisent aux candidats élus de collectivités territoriales d’utiliser au profit de leur campagne électorale les moyens de la collectivité. Dès lors, ils doivent veiller à ce que l’ensemble des opérations de communication institutionnelle auxquelles ils prennent part ne puisse être rattaché à la promotion de leur propre campagne. À défaut, ils courraient le risque qu’elles soient requalifiées en dons interdits émanant d’une personne morale.

Un tel risque concerne particulièrement l’édition du bulletin municipal, l’expédition au nom de la municipalité de cartes de vœux, l’utilisation du site Internet de la municipalité ou la participation à des manifestations ou des inaugurations publiques. Pour décider si l’opération de communication relève d’un don interdit, le juge porte son appréciation sur deux éléments : d’une part sa nature électorale (a-t-il été fait mention de la candidature de l’élu ou de l’élection à venir ?), et, d’autre part, le fait que la communication en cause marque une rupture avec la pratique habituelle (multiplication des inaugurations à l’approche des élections ; changement de ton, de format ou de contenu des cartes de vœux ou des articles du bulletin municipal ; édition d’un nouveau bulletin). La prudence impose donc aux élus de rester dans le cadre des pratiques habituelles et de renoncer aux opérations de commu­nication pour lesquelles ils auraient un doute.

* Depuis le 1er septembre 2007 (soit six mois avant le 1er jour du mois où aura lieu le scrutin), aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion de la collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin (2e al. de l’art. L. 52-1). Cette interdiction ne s’applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, du bilan des mandats qu’il détient ou a détenus.

En l’absence d’une définition précise de la notion de promotion publicitaire, en se gardant d’interdire aux collectivités territoriales de communiquer sur l’avancement des projets qu’elles ont engagés, le juge électoral leur reconnaît la possibilité de mener des campagnes à caractère purement informatif si elles répondent à deux critères :

1) la présentation d’une information objective et neutre ;

2) la conformité, tant au plan formel qu’en ce qui concerne le fond, avec les pratiques habituelles.

* Depuis le 1er décembre 2007, est interdite l’utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle (1er al. de l’art. L. 52-1)[10]. Cette interdiction vise la promotion de la campagne du candidat à travers les média (annonce d’une réunion électorale publique, encart publicitaire appelant à la réélection du sortant) et ne s’applique donc ni aux prises de position politique de la presse et articles polémiques, ni aux documents spécialement réalisés et diffusés par la liste ou le candidat.

L’interdiction vise tous les média, y compris les sites Internet dans la mesure où les internautes peuvent y accéder sans le vouloir (redirection automatique, bandeau publicitaire sur un autre site, etc.). Les sites auxquels les internautes ne peuvent accéder que par une démarche volontaire sont donc licites[11].

Par ailleurs, durant la même période la publicité pour un numéro d’appel téléphonique ou télématique gratuit est prohibée (art. L. 50-1) et les affichages relatifs à l’élection sont interdits en dehors des emplacements réservés au candidat par l’autorité municipales (art. L. 51).

* À partir des 8 mars et 15 mars 2008 à zéro heure, il sera interdit de diffuser ou de faire diffuser par tout moyen de communication au public par voie électronique tout message ayant le caractère de propagande électorale (2e al. de l’art. L. 49). Les éventuels sites Internet des candi­dats doivent être, sinon fermés, du moins ne faire, à partir de cette date, l’objet d’aucune modification. Par ailleurs, sont aussi interdits la publication, la diffusion et le commentaire de tout sondage, par quelque moyen que ce soit (art. 11 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977).

* Les 9 et 16 mars 2008, il sera interdit de distribuer ou faire distribuer des bulletins, circulaires et autres documents (1er al. de l’art. L. 49) et de communiquer au public des résultats partiels ou définitifs de l’élection, jusqu’à la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire métropolitain (art. L. 52-2).

2) Le contrôle exercé par le juge électoral

Si le juge pénal s’attache uniquement à la commission de l’infraction pour déclarer coupable l’auteur des faits incriminés[12], le juge de l’élection ne prononce pas nécessairement l’annu­lation de l’élection, même si les faits sont établis.

Le raisonnement tenu par le juge, dont l’encadré infra donne une synthèse, s’attache à déterminer : 1) si la manœuvre incriminée a bien trait à la campagne électorale et 2) si, eu égard à l’impact qu’elle est susceptible d’avoir produit sur les électeurs, elle a permis au candidat d’être élu alors que sans elle, il ne l’aurait pas été. Dans l’affirmative, il annule l’élection, dans la négative, et malgré la manœuvre, il refuse de l’annuler.

Pour le guider dans son appréciation concrète de l’impact de la manœuvre sur la sincérité du scrutin, le juge de l’élection s’attache notamment au fait que le procédé dénoncé s’apparente à une pression exercée sur les électeurs. Il examine l’ampleur de la manœuvre. Il tient compte aussi du fait que les autres candidats aient été en mesure de répondre utilement à la polémique électorale déclenchée par la manœuvre.

Ces éléments d’appréciation ne conduisent cependant le juge à prononcer l’annulation de l’élection que s’il estime que, eu égard aux circonstances de l’espèce et à l’écart de voix séparant les candidats, le candidat élu ne l’aurait pas été sans la manœuvre.

Synthèse du raisonnement tenu par le juge électoral
pour l’annulation des élections en cas de manoeuvres

D) Les règles à respecter en matière de financement électoral

Dans les communes de plus de 9 000 habitants, les candidats sont soumis à plusieurs obliga­tions, parmi lesquelles :

- la désignation d’un mandataire financier seul compétent pour recueillir les fonds destinés au financement de la campagne et pour en régler les dépenses ;

- la tenue, par le mandataire financier, d’un compte de campagne retraçant les recettes recueillies et les dépenses engagées pour la campagne pendant l’année précédant le premier jour du mois de l’élection, jusqu’à la date du dépôt du compte de campagne auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)[13] pour les recettes et jusqu’à la date du tour de scrutin où l’élection est acquise pour les dépenses.

Afin de garantir la transparence et la régularité du financement des campagnes, la désignation du mandataire comme la tenue et la présentation du compte de campagne sont soumises à des règles strictes[14].

Non soumis aux obligations précitées, les candidats aux élections municipales dans des communes de moins de 9 000 habitants doivent cependant respecter les autres dispositions relatives au financement des campagnes électorales et notamment l’interdiction de percevoir des dons des personnes morales autres que des partis ou groupements politiques.

1) Les recettes autorisées

Le mandataire financier du candidat ou de la liste de candidat n’est autorisé à recueillir des fonds pour la campagne électorale que si ces derniers proviennent (art. L. 52-8) :

- de personnes physiques, sous la double réserve que les dons consentis par une même personne n’excèdent pas 4 600 euros, et qu’ils ne représentent pas plus de 20 % du plafond des dépenses autorisés, lorsque ce dernier est supérieur à 15 000 euros ;

- d’un parti ou d’un groupement politique. Leur contribution n’est pas limitée, mais la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et le juge électoral vérifient que le groupement qui a consenti le don présente bien la qualité d’une organisation politique. De plus, les fonds offerts par les sections locales d’un parti politique ne sont recevables que si leurs comptes sont intégrés à ceux du parti ;

- du candidat ou des colistiers (mais pas de leur conjoint), sous la forme d’apports de fonds personnel ou sous la forme d’emprunt, dès lors que le prêt est bien souscrit par le candidat ou le colistier en cause, et qu’il prévoit des échéances précises et réelles de remboursement.

En revanche est formellement interdite la perception de dons émanant de personnes morales à l’exception des partis et groupements politiques, quel que soit le montant du don en cause, et quelle que soit la forme qu’il emprunte (somme d’argent, contribution en nature, prêt gratuit, remise commerciale ou simple avantage).

Tout document émanant du mandataire et notamment ceux sollicitant un don doivent mentionner le candidat ou la liste de candidat destinataires des sommes collectées ainsi que le nom et la date de désignation du mandataire financier. De plus la perception d’un don oblige le mandataire à délivrer un reçu au donateur et à dresser la liste des donateurs dans l’ordre des versements reçus.

2) Les dépenses à prendre en considération

Seul le mandataire peut effectuer des dépenses à caractère électoral. Celles qui auraient été prises en charge directement par le candidat doivent lui être remboursées par le mandataire. Les « menues dépenses » engagées par le candidat sont cependant tolérées, dans la mesure où elles demeurent négligeables par rapport au total des dépenses effectuées pour la campagne et par rapport au plafond des dépenses autorisées.

Le plafonnement des dépenses électorales (art. L. 52-11)

Dans les communes de plus de 9 000 habitants, les dépenses électorales sont soumises à un plafond, calculé de la manière suivante :

Plafond = (nombre d’habitants) x (plafond par habitant) x 1,18

- Le nombre d’habitants retenu est celui du dernier chiffre de population municipale authen­tifiée avant l’élection (art. L. 2151-3 du CGCT)

- Le chiffre de 1,18 correspond à l’actualisation du plafond, déterminée par décret en fonction de l’indice du coût de la vie de l’INSEE (décret n° 2007-140 du 1er février 2007)

- Le plafond par habitants est déterminé en fonction de la population de la commune (plafond valable pour les listes présentes au 1er tour / listes présentes au 2nd tour) :

n’excédant pas 15 000 habitants…………… 1,22 / 1,68

de 15 001 à 30 000 habitants………………… 1,07 / 1,52

de 30 001 à 60 000 habitants………………… 0,91 / 1,22

de 60 001 à 100 000 habitants………………. 0,84 / 1,14

de 100 001 à 150 000 habitants…………….. 0,76 / 1,07

de 150 001 à 250 000 habitants…………….. 0,69 / 0,84

excédant 250 000 habitants………………….. 0, 53 / 0,76

Par « dépenses électorales », il faut entendre l’ensemble des dépenses 1) engagées en vue de l’élection, 2) pendant l’année précédant le premier jour du mois de l’élection et jusqu’au jour du scrutin où l’élection est acquise, 3) par le candidat ou pour son compte (art. L. 52-12).

Cette définition a conduit le juge électoral à reconnaître le statut de « dépenses électorales », outre aux dépenses électorales classiques (frais d’affichage, de personnel ou de prestations services liées à la campagne), au coût d’émissions radiophoniques diffusées quotidiennement qui avaient le caractère de propagande politique en faveur de la liste en cause, au coût de cadeaux personnalisés (flacon de parfum) offerts à une catégorie particulière d’électeurs, au coût de location des véhicules utilisés quasi quotidiennement pendant la campagne par le candidat, ou au loyer d’une permanence électorale. La même qualité de dépense électorale est reconnue à l’ensemble des concours en nature dont a bénéficié le candidat ainsi qu’aux services des collectivités publiques, qu’en tant qu’élu, il a pu utiliser pour sa campagne électorale. La CNCCFP et le juge électoral requalifient si nécessaire la dépense engagée en dépense électorale et procèdent à son évaluation en se référant aux prix habituels pratiqués sur le marché pour des prestations équivalentes.

Lorsqu’un doute persiste sur le caractère électoral d’une dépense, ou lorsqu’une dépense se révèle présenter ce caractère, la prudence recommande au candidat de régulariser sa situation et de la faire intégrer par son mandataire au compte de campagne, en raison des risques auxquels il s’exposerait si le juge décidait que cette réintégration s’imposait.

3) Les sanctions encourues en cas d’irrégularité (art. L. 52-15 et L. 118-3)

Pour garantir l’effectivité des règles qu’il édicte, le Code électoral prévoit tout un arsenal de sanctions susceptibles de frapper le candidat qui commettrait une irrégularité.

Il y a tout d’abord des sanctions électorales. S’il a commis une irrégularité et que le juge estime que cette irrégularité a porté atteinte à la sincérité du scrutin, le candidat élu court le risque de voir son élection annulée.

Par ailleurs, le juge attache à certaines formalités le caractère d’obligations substantielles auxquelles il ne peut être dérogé. Leur méconnaissance s’accompagne donc systématiquement du rejet du compte de campagne du candidat et du prononcé par le juge de l’élection de l’inéligibilité pour un an du candidat. Aucune régularisation n’est possible. Il s’agit des obligations relatives au dépôt à temps du compte de campagne, du visa de l’expert-comptable pour la présentation du compte de campagne, de l’absence de déficit du compte de campagne, et de la désignation du mandataire.

Dans les autres cas, l’art. L. 118-3 offre la possibilité au juge de ne pas prononcer l’inéligibilité du candidat dont la bonne foi est établie, ou de le relever de cette inéligibilité. De la même manière, la CNCCFP ne rejette pas systématiquement le compte de campagne, en cas d’omission d’une dépense ou de perception d’un don d’une personne morale si les montant en cause sont tout à fait négligeables et si les manquements ne révèlent pas une intention frauduleuse.

Le candidat peut tomber sous le coup de sanctions financières. Dans tous les cas où un dépassement du plafond des dépenses électorales a été constaté par une décision définitive, la commission fixe une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public. De plus, le candidat dont le compte de campagne a été rejeté perd droit au remboursement de ses dépenses de campagne.

Enfin, le candidat court le risque de se voir frappé par des sanctions pénales. Lorsque la CNCCFP relève des manquements aux dispositions des articles L. 52-4 à L. 52-13 et L. 52-16, elle transmet le dossier au parquet. Ceci expose le contrevenant à une amende de 3 750 euros et à une peine d’emprisonnement d’un an (art. L. 113-1). De telles condamnations sont cependant rarement prononcées par le juge pénal.