« La semaine dernière, nous avions publié un article sur une journaliste de France Inter, qui, lors d’une réunion publique à Corbeil-Essonnes, avait été malmenée par les gorilles du maire, Serge Dassault, pour avoir posé des questions gênantes à l’édile. Son enquête a été diffusée ce jeudi, à 15h00, dans l’émission de Daniel Mermet, « Là-bas si j’y suis ». La bande son est pour le moins parlante:

La bande son

Il y est question du « système d’enveloppes » mis en place par Serge Dassault: le milliardaire aurait l’habitude de faire des dons à des associations écrans. La journaliste Pascale Pascariello raconte:

« Les jeunes ont l’habitude de brûler des voitures ou des commerces. Ensuite, ils se font représenter par un jeune plus calme qui négocie. L’idée, c’est de montrer que c’est un tout global. Nous n’étions pas allé là-bas pour enquêter spécialement sur ces affaires. Nous étions intéressés parce que c’est la seule ville où le maire est un milliardaire. »

La multiplicité des acteurs : « le risque croissant de l’illisibilité »

Une réunion en mairie. © La Documentation française. Photo : François-Xavier Emery.

Le constat n’est pas nouveau : le paysage administratif français, et en particulier les institutions territoriales, est marqué par une multiplicité d’acteurs souvent jugée excessive. Le rapport Pébereau « Rompre avec la facilité de la dette publique » (2005) l’a souligné : « Notre appareil administratif est affecté par la prolifération des acteurs et des instruments. Le nombre d’acteurs publics augmente sans cesse dans notre pays. C’est vrai pour les collectivités territoriales. À côté des communes et des départements, on a créé les régions, puis les structures intercommunales, sans parallèlement supprimer d’acteurs. Ainsi, on compte désormais 50 000 acteurs publics indépendants. »

Dans l’introduction de son rapport sur « La simplification de l’activité des collectivités territoriales » (2007), le préfet Michel Lafon rappelle que « La France, qui compte près de 63 millions d’habitants au 1er janvier 2006 (dont 80 % en milieu urbain), se distingue par son très grand nombre de communes (36 782, soit près de 40 % des communes de l’Union européenne) et par l’attachement, tant des élus locaux, que des citoyens, à la collectivité de base qu’est la commune. La population est répartie, à peu près pour moitié, dans les communes de plus de 10 000 habitants (874 communes), d’une part, et dans les communes de moins de 10 000 habitants (35 908 communes), d’autre part. »

En effet, les catégories constitutionnelles de collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions et les collectivités d’outre-mer, auxquelles s’ajoutent la Nouvelle-Calédonie, ses provinces, ainsi que la Collectivité territoriale de Corse. Outre cette diversité d’acteurs locaux traditionnels, des dispositifs intermédiaires ont été développés, qui sont autant d’espaces institutionnels et de coordination supplémentaires : ce sont en particulier l’intercommunalité et les pays.

> Voir notre dossier d’actualité : Le développement de l’intercommunalité : la révolution discrète

Dans son rapport sur « L’équilibre territorial des pouvoirs » (2006), le député Michel Piron évoque « le risque croissant de l’illisibilité » :

« Au total, plus de trente types différents d’institutions et de périmètres territoriaux existent entre le niveau national et le niveau local. Même si chacune de son côté n’est pas en mesure d’intervenir de façon unilatérale par ses propres moyens, chaque collectivité doit acquérir une capacité qui consiste à organiser la rencontre des acteurs qui peuvent à un titre ou à un autre être parties prenantes dans la résolution de tel ou tel problème.

En France, plus qu’ailleurs, tout être persiste dans son être. Comme l’a souligné l’un des responsables d’une grande association d’élus locaux lors de son audition par le rapporteur : « L’expérience des pays illustre parfaitement le problème français ; dès qu’on crée un niveau, on ne peut plus jamais le supprimer. Les pays résultent d’une volonté de construire une politique contractuelle pertinente. Mais, même quand ils ne sont plus nécessaires, les niveaux restent. »

De plus, ces espaces intercommunaux et ces pays sont devenus des références dans l’action territoriale des politiques régionales et départementales, les premières ayant tendance à privilégier l’échelon du pays, les secondes l’échelon intercommunal. »

Le poids de la complexité juridique sur l’action locale

Dans l’introduction d’un rapport sur « La simplification de l’activité des collectivités territoriales » (2007), le préfet Michel Lafon explique la contrainte juridique qui pèse sur les élus locaux.

« Dans l’exercice de leur mandat, les maires se trouvent face à des textes qui sont trop souvent destinés à des spécialistes du droit plutôt qu’à des généralistes. De plus ces textes sont multiples : nombreux codes (code général des collectivités territoriales, code général des impôts, code des marchés publics…), lois, décrets, arrêtés, circulaires, auxquels s’ajoutent les directives européennes transposées dans le droit français. Enfin, ces textes sont en évolution constante : des lois sont modifiées tout juste six mois après leur promulgation et trois codes des marchés publics ont été élaborés entre 2001 et 2006. Dans ce contexte, les difficultés rencontrées au quotidien sont loin d’être rares, en particulier dans les communes rurales, voire semi-urbaines, qui ne disposent pas forcément des moyens nécessaires.

Or, les collectivités territoriales, devenues, par la décentralisation, centres décisionnels proches des citoyens doivent, dans un contexte juridique contraignant, satisfaire aux exigences croissantes de la population dans tous les domaines (services publics locaux, écoles, habitat, urbanisme, équipements collectifs…). »

> Voir notre dossier d’actualité : Qualité des normes et sécurité juridique : un enjeu pour l’État de droit

Le rapport du groupe de travail présidé par Alain Lambert sur « Les relations entre l’État et les collectivités locales » (2007) dresse un état des lieux des contraintes normatives pesant sur ces dernières :

« L’inflation normative » subie par les collectivités territoriales a de nombreuses sources. Régulièrement invoquée par les collectivités locales, elle ne fait toutefois aujourd’hui l’objet ni d’un recensement précis, ni d’une évaluation systématique en termes de coûts ou de complexité induits.

Une crèche municipale. © La Documentation française. Photo : Danièle Taulin-Hommell.

a) Selon la typologie adoptée par le rapport Richard [« Solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales »], les normes techniques distinguent :

- les règles techniques de portée obligatoire. D’origine nationale ou communautaire, elles sont prévues par des textes législatifs ou règlementaires.
- les normes professionnelles qui n’ont qu’une valeur indicative. Elles sont adoptées au sein des instances de normalisation (pour l’essentiel l’AFNOR) et sont issues en grande majorité de travaux supra nationaux (au sein du comité européen de normalisation ou de l’International Standard Organisation).
- Les règlements techniques discrétionnaires (émanant par exemple des fédérations sportives ou des organismes publics et para publics financeurs, notamment dans le domaine de l’environnement).

La plupart des domaines d’action des collectivités locales sont touchés par la normalisation : eau, déchets, environnement, voirie, bâtiments, sécurité incendie, équipements scolaires, sportifs et de loisirs, services (accueil du public, restauration, transport…)

L’absence d’une obligation juridique d’application tant pour les normes professionnelles que pour les règlementations techniques discrétionnaires n’empêche pas malgré tout une obligation de fait en raison soit de la demande sociale, soit de la volonté des responsables locaux de se couvrir contre tout risque, soit enfin du pouvoir d’influence par exemple des fédérations sportives (pour le choix des lieux de leurs manifestations notamment).

b) Au-delà des normes techniques, l’activité législative et règlementaire de l’État au sens large, excessive et parfois incohérente (…), notamment dans le domaine des compétences transférées, induit souvent des conséquences sur l’action des collectivités locales en termes de coûts, de procédures ou d’organisation. Le défaut de concertation et le peu de marges laissé aux adaptations locales sont ressentis par les collectivités locales comme autant de dénis de leur libre administration.

Une station d’épuration. . © La Documentation française. Photo : Danièle Taulin-Hommell.

c) Les conséquences en sont une multiplication des contraintes sans évaluation de leur bilan coût/avantage et un surcoût accentué par le fait que les financeurs n’ont pas ou peu de prise sur les décisions. Par exemple :
- en matière d’environnement, les contraintes et coûts associés se succèdent aussi bien sur le traitement des déchets (doublement des coûts de traitement entre 1992 et 2002 liés à la restriction des mises en décharge puis aux mises aux normes des incinérateurs pour fin 2005) que sur l’eau et l’assainissement.
- en matière sociale, les lourdes interrogations – qui se font jour sur la capacité collective à faire face aux coûts induits par de nouveaux droits opposables ou de nouvelles obligations d’accessibilité (cf. loi Handicap), dont une grande partie pèsent sur les collectivités locales – illustrent les failles des processus de décisions actuels.
- en matière sanitaire et de sécurité alimentaire, les obligations normatives récentes induisent des surcoûts considérables notamment pour les petites communes.

Les collectivités locales reconnaissent que l’édiction de normes et de règles fait partie intégrante du rôle de l’État, dès lors que le degré de précision et d’uniformisation n’excède pas ce qui est nécessaire à assurer la sécurité et l’égalité des citoyens. Elles veulent être mieux associées aux processus de décision afin de faire valoir le point de vue du financeur et du responsable de la mise en œuvre. »

Question écrite AN n°9278 – 26 février 2008 – Modalités d’association des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements dans la procédure de classement d’un parc naturel régional
Question écrite Sénat n°01573 – 22 novembre 2007 – Schémas d’orientation de l’intercommunalité
Question écrite Sénat n°01517 – 22 novembre 2007 – Découpage des cantons et intercommunalité
Question écrite AN n°3055 – 30 octobre 2007 – Bilan des schémas départementaux d’orientation de l’intercommunalité
Question orale Sénat – 23 octobre 2007 – Distribution locale d’énergie
Question écrite AN n°3434 – 16 octobre 2007 – Modalités de présentation du rapport annuel d’activités des EPCI
Question écrite Sénat n°01554 – 11 octobre 2007 – Opposabilité du périmètre d’un SCOT à une communauté de communes concernée mais non consultée
Question écrite Sénat n°1342 – 4 octobre 2007 – Conditions de la rétrocession à la commune propriétaire des droits et obligations sur des biens mis à disposition d’un EPCI
Question écrite AN n°1287 – 2 octobre 2007 – Devenir des pays
Question écrite Sénat n°114 – 6 septembre 2007 – Recours contre l’élection d’un vice-président d’une communauté de communes
Question écrite Sénat n°25593 – 3 mai 2007 – Emploi du titre de président de pays
Question écrite Sénat n°26085 – 19 avril 2007 – Situation des communautés de communes regroupées dans un syndicat mixte chargé du SCOT
Question écrite Sénat n°22727 – 12 avril 2007 – Fusion-association des communes : statistiques et organisation
Question écrite AN n°108586 – 10 avril 2007 – Modalités de constitution d’un groupement de commandes entre un syndicat de communes et des communes membres
Question écrite AN n°107766 – 6 mars 2007 – Premier bilan des schémas de simplification de la coopération intercommunale
Question écrite Sénat n°24665 – 1er mars 2007 – Prise en charge des frais de justice concernant un élu local
Question écrite AN n°110053 – 27 février 2007 – Liste des EPCI à fiscalité propre avec plus de cent communes membres
Question écrite Sénat n°25718 – 23 février 2007 – Activité des commissions départementales de coopération intercommunale
Question orale Sénat n°1104S – 7 février 2007 – Création d’un office de tourisme intercommunal
Question écrite AN n°111149 – 6 février 2007 – Procédure d’adhésion d’une commune à un syndicat intercommunal
Question écrite Sénat n°24852 – 25 janvier 2007 – Groupement de commandes entre une commune et un syndicat intercommunal
Question écrite Sénat n°25228 – 4 janvier 2007 – Participation des pays aux propositions qui seront intégrées dans le volet territorial des futurs contrats de projets
Question écrite AN n°98731 – 24 octobre 2006 – Règles de vote au sein d’un syndicat mixte
Question écrite AN n°82584 – 24 octobre 2006 – Liste des EPCI à fiscalité propre dont le territoire chevauche une limite départementale
Question écrite AN n°82583 – 24 octobre 2006 – Liste des EPCI à fiscalité propre dont le territoire chevauche une limite régionale
Question écrite AN n°79694 – 24 octobre 2006 – Liste des EPCI à fiscalité propre dont le territoire est discontinu
Question écrite Sénat n°21249 – 31 août 2006 – Assainissement non collectif en zone constructible et agricole
Question écrite Sénat n°21128 – 31 août 2006 – Continuité territoriale des communes et intercommunalité
Question écrite Sénat n°19460 – 24 août 2006 – Modalités de dissolution d’une communauté de communes
Question écrite AN n°86636 – 18 juillet 2006 – Pérennité de l’appartenance à des syndicats de communes d’une commune « défusionnée »
Question écrite AN n°95757 – 18 juillet 2006 – Perpectives d’élaboration d’un schéma de simplification de la coopération intercommunale
Question écrite AN n°84163 – 11 juillet 2006 – Perspectives de fusion du contrat d’agglomération et du contrat de ville
Question écrite AN n°66762 – 11 juillet 2006 – Réglementation en matière d’affiliation des syndicats mixtes aux centres de gestion
Question écrite AN n°91495 – 27 juin 2006 – Nombre de SIVU, SIVOM et syndicats mixtes par département
Question écrite AN n°91471 – 27 juin 2006 – Modalités de passage de la fusion-association à la fusion simple
Question écrite AN n°83547 – 27 juin 2006 – Perspectives d’insertion dans les comptes-rendus annuels publics d’activité d’indicateurs pertinents rendant compte de l’évolution des charges pesant sur l’usager-contribuable
Question écrite AN n°83545 – 27 juin 2006 – Perspectives de mise en oeuvre d’une bonne articulation des services et des politiques publiques pour la nécessaire mise en cohérence des compétences et des projets se superposant sur un même territoire
Question écrite AN n°82753 – 27 juin 2006 – Mesures prises pour garantir une meilleure représentativité au sein instances communautaires
Question écrite Sénat n°18433 – 22 juin 2006 – Réhabilitation des décharges intercommunales et aides aux collectivités
Question écrite Sénat n°17825 – 1er juin 2006 – Mutualisation des charges induites par la protection de captage à vocation intercommunale
Question écrite AN n°88336 – 2 mai 2006 – Consultation des parlementaires sur les schémas départementaux d’orientation de l’intercommunalité
Question écrite Sénat n°22099 – 27 avril 2006 – Consultation des parlementaires sur le périmètre des communautés d’agglomération et de communes
Question écrite AN n°86709 – 11 avril 2006 – Notion de périmètre cohérent pour les EPCI à fiscalité propre
Question écrite Sénat n°21594 – 30 mars 2006 – Jurisprudence applicable aux communautés de communes
Question écrite AN n°82821 – 28 mars 2006 – Syndicat mixte ouvert « à la carte »
Question écrite AN n°80172 – 28 mars 2006 – Mesures de simplification et de rationalisation de l’intercommunalité
Question écrite Sénat n°18468 – 23 mars 2006 – Election au suffrage universel des délégués des communes dans les communautés de communes
Question écrite AN n°84882 – 21 mars 2006 – Perspectives d’abaissement du seuil de création de l’emploi de DGS dans les EPCI
Question écrite AN n°82585 – 21 mars 2006 – Nombre de communautés de communes de moins de 5.000 habitants au 1er janvier 2006
Question écrite AN n°82223 – 21 mars 2006 – Conséquences à tirer du rapport de la Cour des comptes sur l’intercommunalité
Question écrite AN n°82582 – 7 mars 2006 – Liste des communes non intégrées à un EPCI au 1er janvier 2006
Question écrite AN n°82575 – 7 mars 2006 – Evolution du nombre d’EPCI à fiscalité propre du 1er janvier 1999 au 1er janvier 2006
Question écrite Sénat n°20251 – 23 février 2006 – Désignation de délégués de communes : procédure d’appel
Question écrite AN n°81858 – 21 février 2006 – Préconisations de la Cour des comptes sur la simplification de la carte intercommunale
Question écrite AN n°79713 – 21 février 2006 – Rationalisation du périmètre des intercommunalités de moins de 5.000 habitants
Question écrite Sénat n°20415 – 16 février 2006 – Utilisation des symboles républicains par les communautés de communes
Question écrite AN n°80410 – 14 février 2006 – Statistiques – Liste des communautés de communes ayant moins de 5.000 habitants au 1er janvier 2005
Question écrite AN n°77862 – 7 février 2006 – Préservation de l’identité communale face au développement de l’intercommunalité
Question écrite Sénat n°19941 – 2 février 2006 – Concertation avec les élus pour l’élaboration d’un schéma prospectif du développement de l’intercommunalité
Question écrite AN n°77177 – 31 janvier 2006 – Achat d’immeuble par un EPCI dans le cadre d’une aide à une entreprise
Question écrite AN n°73264 – 31 janvier 2006 – Perspectives de réforme du statut des communes associées
Question écrite AN n°76240 – 6 décembre 2005 – Elaboration par les préfets des schémas d’orientation de l’intercommunalité
Question écrite AN n°70652 – 6 décembre 2005 – Réglement par prélèvement automatique des redevances dues à un EPCI
Question orale Sénat – 16 novembre 2005 – Avenir de l’intercommunalité
Question écrite AN n°64332 – 18 octobre 2005 – Modalités d’application de la continuité territoriale dans le cas d’une commune dont le territoire est composé de deux fractions distinctes
Question écrite Sénat n°18710 – 13 octobre 2005 – Syndicats mixtes fermés : délégations de signature aux cadres autres que le directeur général des services
Question écrite Sénat n°18000 – 13 octobre 2005 – Statistiques sur les communautés urbaines et d’agglomération
Question écrite Sénat n°14955 – 6 octobre 2005 – Polices intercommunales
Question écrite AN n°55184 – 12 juillet 2005 – Octroi d’une subvention par une communauté de communes à une société de taxis
Question écrite Sénat nº17042 – 31 mai 2005 – Réunion du comité d’une communauté d’agglomération
Question écrite AN n°61624 – 7 juin 2005 – Prise en compte de la TVA pour le respect de la condition du financement majoritaire par le bénéficiaire d’un fonds de concours
Question écrite AN n°59882 – 3 mai 2005 – Information du conseil municipal sur l’activité de l’EPCI
Question écrite AN n°58747 – 26 avril 2005 – Conflit entre le président d’un EPCI et la majorité du conseil
Question écrite AN n°53231 – 26 avril 2005 – Évolution des EPCI à fiscalité propre du 1er janvier 1999 au 1er janvier 2005
Question écrite Sénat n°15857 – 24 mars 2005 – Délais de recours contre la désignation de délégués d’une commune
Question écrite AN n°52740 – 15 mars 2005 – Consultation des communes membres d’un EPCI lors de l’élaboration des plans locaux d’urbanisme
Question écrite Sénat nº15517 – 10 mars 2005 – Défense par un contribuable de sa commune négligée par la communauté
Question écrite AN n°53663 – 15 février 2005 – Syndicats mixtes chargés d’élaborer les SCOT – Règles de majorité pour leur création
Question écrite AN n°52132 – 15 février 2005 – Versements anticipés de FCTVA pour les centres intercommunaux d’action sociale
Question écrite Sénat n°14635 – 10 février 2005 – Droit d’expression des élus d’opposition des EPCI
Question écrite Sénat n°14543 – 3 février 2005 – Recours à l’expropriation hors du périmètre de l’EPCI
Question écrite AN n°39993 – 1er février 2005 – Investissement sur des biens mis à disposition d’un EPCI
Question écrite AN n°34154 – 1er février 2005 – Principe de continuité territoriale pour la définition d’un périmètre intercommunal
Question écrite Sénat n°14154 – 20 janvier 2005 – Eligibilité des syndicats mixtes à la dotation de développement rural (DDR)

1 – Indemnité d’exercice effectif des fonctions

Les présidents et vice-présidents des EPCI (article L5211-12), des syndicats mixtes composés exclusivement de communes et d’EPCI (article L5711-1) et des syndicats mixtes composés de collectivités locales ou de leurs groupements (article L5721-8) bénéficient d’indemnités de fonctions.

Ces indemnités (modifiées en dernier lieu par les décrets n°2004-615 du 25 juin 2004 et n°2005-325 du 14 mars 2005), varient en fonction du type de structure concernée, conformément à l’article R5211-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : communauté urbaine (article R5215-2-1), communauté d’agglomération (article 5216-1), communauté d’agglomération nouvelle (article 5331-1), communauté de communes (article 5214-1), syndicat d’agglomération nouvelle (article 5332-1), syndicat de communes (article 5212-1), syndicat mixte associant exclusivement des communes et des EPCI (article 5711-1), syndicat mixte composé exclusivement de collectivités locales et de leurs groupements (article 5723-1).

Les délégués des communes, dans les communautés urbaines et dans les communautés d’agglomération exclusivement, bénéficient d’une indemnité de fonction, en vertu des articles L5215-16, L5215-17, L5216-4 et L5216-4-1 du CGCT qui leur rendent applicables les dispositions concernant les élus municipaux (article L2123-24-1 II du CGCT).

Les délégués communautaires, dans les communautés urbaines et dans les communautés d’agglomération exclusivement, lorsqu’ils sont membres du bureau et que le président de l’EPCI leur a délégué des fonctions, bénéficient à ce titre d’une indemnité et dans la limite de l’enveloppe totale des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au président et aux vice-présidents. Celle-ci ne peut se cumuler avec l’indemnité de fonction dans le cas où la communauté regroupe moins de 100 000 habitants (conformément à l’article L2123-24-1 III).

Les assemblées locales, y compris dans les EPCI, ont l’obligation de délibérer sur les indemnités de leurs membres, en début de mandature. Cette délibération doit intervenir dans les 3 mois suivant l’installation des nouvelles assemblées. Les assemblées locales conservent la faculté de délibérer à nouveau en cours de mandature, pour modifier les indemnités. Toute délibération doit être accompagnée d’un tableau annexe récapitulant l’ensemble des indemnités allouées.

2 – Frais liés à l’exécution de mandats

L’article L5211-13 du CGCT précise que les membres des conseils ou comités des EPCI ne bénéficiant pas d’indemnité au titre des fonctions qu’ils exercent au sein de ces établissements, peuvent être remboursés des frais de déplacement qu’ils engagent à l’occasion des réunions de ces conseils ou comités, du bureau, des commissions instituées par délibération dont ils sont membres, ou d’organismes où ils représentent cet EPCI lorsque la réunion a lieu dans une commune autre que la leur.

Le remboursement est à la charge de l’organisme organisant la réunion.

Les EPCI ont la faculté de rembourser à leurs élus qui ne perçoivent pas d’indemnité de fonctions les frais, autres que ceux de transport et de séjour, que nécessite l’exécution de mandats spéciaux, et notamment les dépenses liées à la garde d’enfants, l’assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d’une aide personnelle à leur domicile (articles L2123-18 et L5211-14).

Ce remboursement est soumis aux conditions suivantes :
- une délibération préalable de l’assemblée délibérante, pour en fixer le principe et les modalités,
- un état de frais présenté par l’élu,
- le remboursement horaire des frais liés à la garde d’enfants, l’assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d’une aide personnelle à leur domicile, est plafonné au montant horaire du SMIC.

3 – Autorisations d’absence et crédits d’heures

Lorsqu’ils exercent une activité professionnelle salariée, dans le secteur public ou privé, les élus ont droit, d’une part à des autorisations d’absence pour participer aux réunions de leur conseil et des commissions, et d’autre part à un crédit d’heures, forfaitaire et trimestriel, leur permettant de disposer du temps nécessaire à l’administration de l’organisme et la préparation des réunions des instances.

Pour les délégués des communes dans les EPCI, la durée du crédit d’heures est fixée par référence à celle des élus municipaux (articles L2123-2 et R5211-3 du CGCT), en fonction :

– pour les communautés de communes, communautés urbaines, d’agglomération et d’agglomération nouvelle, de la population regroupée,

– pour les syndicats, dans la mesure où les délégués n’exercent pas de mandat municipal, de la population de la commune la plus peuplée de l’EPCI.

Les membres du bureau dans les communautés de communes, communautés urbaines et communautés d’agglomération, s’ils bénéficient de délégations de fonctions du président, ont droit au même crédit d’heures que les adjoints cités au 1°, 2° et 3° de l’article L2123-2 – II du CGCT.

4 – Compensation des pertes de revenus

Les délégués des communes, dans les communautés de communes, dans les communautés urbaines et les communautés d’agglomération, lorsqu’ils ne perçoivent pas d’indemnité de fonction, peuvent recevoir de l’EPCI dans certaines conditions une compensation des pertes de revenus qu’ils subissent du fait de l’exercice de leur mandat (article L2123-3 rendu applicable respectivement par les articles L5214-8, , L5215-16, L5216-4).

5 – Garanties offertes aux élus

5.1. Durant le mandat (articles L2123-7 et L2123-8)

Les délégués des communes, dans les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines, qui poursuivent leur activité professionnelle salariée, disposent de garanties apportées par l’interdiction, pour leur employeur, de prendre à leur encontre des décisions discriminatoires concernant l’embauche, la formation professionnelle, l’avancement, la rémunération et l’octroi d’avantages sociaux, en raison des absences auxquelles ils ont droit pour exercer leur mandat.

Ils ont par ailleurs les droits suivants :

• Droit au congé formation (articles L2123-13 et L2123-14) : les délégués des communes dans les communautés de communes, les communautés d’agglomérations et communautés urbaines, qui ont la qualité de salarié, ont droit à 18 jours de congé formation par mandat. La perte de revenus durant la durée de la formation est compensée. Les frais de déplacement et de séjour sont remboursés.
• Prise en charge des frais médicaux (article L5211-15) : les dispositions de cet article s’appliquent en cas d’accident survenant aux membres de l’organe délibérant et au président de l’EPCI, dans les conditions décrites aux articles L2123-31 à L2123-33.
• Responsabilité et Protection pénale : l’article L2123-34 définit les modalités de mise en jeu de la responsabilité pénale des présidents et vice-présidents ayant reçu délégation. Cet article prévoit également leur protection, en cas de faits n’ayant pas le caractère de faute détachable de la fonction.
• Protection sociale : les membres des conseils ou comités des EPCI, des syndicats mixtes fermés et des syndicats mixtes ouverts restreints, empêchés d’exercer leurs fonctions, ont droit au maintien de leur indemnité de fonction en partie ou en totalité, lorsqu’ils ne peuvent exercer effectivement leurs fonctions en cas de maladie, maternité, paternité ou accident (article L2123-25-1), selon des modalités prévues aux articles D2123-23-1 et D2123-23-2.
• Par ailleurs, les élus qui interrompent leur activité professionnelle, salariée ou non, pour exercer un mandat, et qui sont affiliés à ce titre au régime général de la sécurité sociale, bénéficient des prestations en nature et espèces de ce régime en cas de maladie, maternité, invalidité et décès. Cette disposition concerne les présidents des EPCI, et leurs vice-présidents, lorsque ces établissements regroupent au moins 20.000 habitants. Elle concerne également, les présidents et, sous la même condition de seuil, les vice-présidents des syndicats mixtes constitués exclusivement de collectivités territoriales et d’EPCI, et des syndicats mixtes composés de collectivités locales et de leurs groupements (article L2123-25-2).

5.2. A l’issue du mandat

• Formation professionnelle : (article L2123-11-1)

A l’issue du mandat, l’élu qui a interrompu son activité professionnelle salariée, a droit, sur sa demande, à une formation professionnelle et à un bilan de compétences dans les conditions fixées par le livre IX du code du travail.

Cette disposition ne s’applique qu’aux présidents des communautés de communes, des communautés urbaines et communautés d’agglomération, et aux vice-présidents des mêmes EPCI s’ils regroupent au moins 20.000 habitants.

• Allocation de fin de mandat : (articles L2123-11-2 et R2123-11-1 à R2123-11-6)

A l’issue de son mandat, l’élu qui, pour l’exercice de son mandat avait cessé d’exercer son activité professionnelle, perçoit, sur sa demande et pour 6 mois au plus, une allocation différentielle de fin de mandat, s’il se trouve :

– être inscrit à l’ANPE
- avoir repris une activité professionnelle qui lui procure des revenus inférieurs aux indemnités de fonction qu’il percevait,

Cette disposition ne s’applique qu’aux présidents des communautés de communes, des communautés urbaines et communautés d’agglomération de 1.000 habitants au moins, et aux vice-présidents des mêmes EPCI s’ils regroupent au moins 20.000 habitants. (article R5211-5-1).

1 – Caractéristiques de la communauté d’agglomération (article L5216-1 du CGCT)

La communauté d’agglomération a été créée par la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

La communauté d’agglomération est régie par les dispositions du code général des collectivités territoriales codifiées aux articles L5211-1 à L5211-52 (dispositions générales applicables aux EPCI) et aux articles L5216-1 à L5216-10 (dispositions spécifiques).

La communauté d’agglomération est un EPCI. regroupant plusieurs communes sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Ces conditions de continuité territoriale et d’absence d’enclave ne sont pas exigées pour les communautés d’agglomération issues de la transformation des communautés de villes en application de l’article 56 de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999.

Ciblée sur les aires urbaines, la communauté d’agglomération doit former, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50.000 habitants, autour d’une ou plusieurs communes centres de 15.000 habitants. Cette double exigence réserve la création de communautés d’agglomération aux zones urbaines représentant des espaces dont la taille est suffisante pour définir des politiques d’agglomération. Toutefois, le seuil démographique de 15.000 habitants ne s’applique pas lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef lieu du département ou la commune la plus importante du département.

La communauté d’agglomération a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité en vue d’élaborer et de conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire.

La communauté d’agglomération est créée sans limitation de durée.

2 – Création

La création d’une communauté d’agglomération comporte deux phases :

1° la détermination d’un périmètre pertinent

La communauté est appelée à organiser l’agglomération, constituant un ensemble structuré autour d’un bassin d’emploi, possédant une homogénéité économique et sociale. Le périmètre pertinent recouvre les communes appartenant à un bassin d’emploi, de vie, une zone de chalandise ou de services. Il inclut l’ensemble des espaces constituant un enjeu pour le développement maîtrisé des territoires, au plan de l’aménagement de l’espace, du développement économique, ou de la gestion des services publics.

Le périmètre d’une communauté d’agglomération peut inclure des communes à dominante rurale liées à la ville-centre du fait des emplois qui y sont offerts, des besoins qu’elle satisfait en termes de culture, d’éducation, de loisirs, des services marchands.

Le principe de continuité territoriale conduit à la délimitation d’un territoire d’un seul tenant et sans enclave. La pertinence du périmètre est appréciée non seulement au regard de ses conséquences pour chaque commune ou ses habitants, mais aussi au regard de l’objectif prévu de mise en œuvre au sein d’un espace de solidarité d’un projet de développement urbain et d’aménagement.

2° l’autorisation de créer la communauté d’agglomération.

La communauté d’agglomération est créée par arrêté du (ou des) représentant(s) de l’Etat dans le (ou les) département(s) concernés au terme de la procédure prévue par l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales.

Schéma de création d’une communauté d’agglomération

Le préfet détient un large pouvoir d’appréciation pour déterminer le périmètre de la communauté d’agglomération et autoriser sa création. Ce pouvoir est exercé sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir (Conseil d’Etat, commune de Saint-Ceneri-le-Gerei, 15 octobre 1999).

Ainsi, le préfet n’est pas tenu de fixer le périmètre en stricte conformité avec les souhaits émis par les communes et a la faculté de ne pas donner suite à la demande de création d’une communauté (CAA de Bordeaux, commune du Port et autres, 25 juin 2001). Il peut s’abstenir de fixer la liste des communes intéressées, nonobstant les propositions concordantes des communes (TA Dijon, 7 novembre 1995, commune de Crissey et autres). Il peut inclure, contre leur gré, au nom de l’intérêt général, des communes dans le périmètre de la communauté (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, communauté de communes Plaine de Courance ; Conseil d’Etat, 2 octobre 1996, communes de Bourg-Charente, Gondeville et Mainxe).

Le fait d’inclure une commune dans une communauté d’agglomération sans que celle-ci ait donné son assentiment et alors même que cette éventualité est prévue par l’article L.5211-5 du CGCT affecte la libre administration des collectivités territoriales, laquelle constitue une liberté fondamentale (Conseil d’Etat, commune de Beaulieu-sur-Mer, 24 janvier et 22 novembre 2002). Pour autant, les communes hostiles ne peuvent pas invoquer à leur profit la violation de ce principe constitutionnel dès lors le préfet a respecté la procédure de création fixée par la loi et que sa décision n’est pas manifestement illégale.

Si le préfet peut arrêter le périmètre d’une communauté en y ajoutant ou, au contraire, en excluant des communes, il ne peut pas créer un EPCI différent de celui qui a été soumis à la consultation des communes et sur lequel les conseils municipaux ont délibéré (Conseil d’Etat, 2 octobre 1996, communes de Boncourt les Bois et autres).

Le préfet garde la faculté de ne pas créer l’EPCI, après avoir arrêté la liste des communes intéressées, procédé à la consultation de la CDCI et invité les conseils municipaux des communes intéressées à délibérer sur le principe et les modalités de création de la communauté, alors même que les conditions requises de majorité qualifiée sont satisfaites dès lors que le périmètre n’est pas pertinent ou ne correspond pas à la bonne échelle pour l’exercice des compétences transférées (Conseil d’Etat, 2 octobre 1996, commune de Civaux).

3 – Les compétences de la communauté d’agglomération (Article L5216-5 du CGCT)

La communauté d’agglomération exerce les compétences transférées aux lieu et place des communes membres.

3. 1. Les caractéristiques des transferts de compétences

La communauté d’agglomération se situe à un niveau intermédiaire entre la communauté de communes et la communauté urbaine. Elle se caractérise par des transferts de compétences intégrées qui n’excluent pas néanmoins que les communes puissent conserver des compétences de proximité.

• Des transferts intégrés.

L’article L. 5216-5 du CGCT détermine les compétences de la communauté d’agglomération en fixant d’une part une liste comprenant quatre compétences obligatoires entre lesquelles il n’existe aucun choix (aménagement de l’espace, développement économique, équilibre social de l’habitat, politique de la ville), d’autre part en déterminant six compétences optionnelles dont trois au moins doivent être choisies. Par ailleurs, le détail de ces compétences est précisé par la loi de manière à assurer à la communauté un champ de compétences étendu et cohérent.

La communauté d’agglomération peut exercer les compétences que les communes lui transfèrent en plus de celles fixées par la loi.

• La reconnaissance d’un principe de subsidiarité.

Certaines des compétences des communautés d’agglomération sont communautaires par nature comme les SCOT, d’autres par fonction (comme les services de transport ou les ordures ménagères). La loi ne prévoit pas, en ce cas, que leur exercice puisse être exercé au niveau communal. A l’inverse, des compétences peuvent être partagées entre la communauté et les communes. La reconnaissance du principe de subsidiarité s’exprime par la définition de l’intérêt communautaire qui détermine strictement le champ d’intervention de la communauté et permet aux communes membres d’intervenir pour ce qui n’est pas reconnu d’intérêt communautaire.

La reconnaissance de l’intérêt communautaire relève de la seule compétence du conseil de la communauté d’agglomération. Il suppose une décision prise à la majorité des 2/3 de l’effectif total du conseil de la communauté urbaine et non des suffrages exprimés (cf. jugement du tribunal administratif de Lille, 16 décembre 2004, Association « Sauvons le site de la citadelle de Lille ».

3 2. Les compétences à transférer.

Tableau – Les compétences obligatoires et les compétences optionnelles

La CA peut transférer ses compétences à un syndicat mixte. Elle doit être incluse dans le syndicat mixte pour la totalité de son territoire.

3.3. Les conditions d’exercice de certaines compétences

- en matière d’équilibre social de l’habitat : en vertu de l’article L. 5216-5, la communauté d’agglomération est titulaire du droit de préemption urbain dans les périmètres fixés, par le conseil de la communauté, après délibération concordante de la ou des communes concernées, pour la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social de l’habitat ;

– en matière d’action sociale d’intérêt communautaire. Cette compétence a été ajoutée aux groupes de compétences optionnels par l’article 60 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

Lorsque la communauté d’agglomération exerce la compétence action sociale d’intérêt communautaire, elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d’action sociale constitué dans les conditions fixées à l’article L123-5 du code de l’action familiale et des familles. Dés lors qu’un centre intercommunal d’action sociale d’intérêt communautaire est constitué, lui sont transférées, de plein droit, les compétences qu’exerçaient les communes, au titre de l’action sociale d’intérêt communautaire.

Les autres attributions exercées par les centres communaux d’action sociale peuvent être transférées au centre intercommunal. Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l’organe délibérant de la communauté d’agglomération et des conseils municipaux, se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de la communauté, et à l’unanimité des centres d’action sociale des communes concernées.

4 – Administration et fonctionnement

4.1 L’organe délibérant

La communauté d’agglomération est administrée par un organe délibérant, composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres au scrutin secret à la majorité absolue (article L5211-7 du CGCT).

4.1.1 Nombre et répartition des sièges

Dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêté fixant le périmètre de la communauté, le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté d’agglomération sont fixés :

– soit par accord amiable de l’ensemble des conseils municipaux des communes intéressées ;
- soit en fonction de la population, par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de la communauté d’agglomération.

Dans les deux cas, chaque commune dispose au minimum d’un siège et aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges.

La décision institutive ou une décision modificative peut prévoir la désignation d’un ou plusieurs délégués suppléants, appelés à siéger au conseil communautaire avec voix délibérative en cas d’empêchement du ou des titulaires (article L5216-3 du CGCT).

Les délégués sont élus par les conseils municipaux parmi leurs membres, au scrutin secret à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a lieu à la majorité relative. En cas d’égalité des suffrages, le plus âgé est déclaré élu (article L5211-7).

Le mandat des délégués est lié à celui du conseil municipal qui les a désignés. Les délégués peuvent néanmoins être remplacés en cours de mandat par une nouvelle désignation de délégués dans les mêmes formes (article L2121-33).

A défaut pour la commune d’avoir désigné des délégués, elle est représentée au sein de l’organe délibérant de l’EPCI par le maire si elle ne comporte qu’un délégué, par le maire et le premier adjoint dans le cas contraire. L’organe délibérant est alors réputé complet. Les délégués sortants sont rééligibles (article L5211-8 du CGCT).

Les agents employés par un EPCI ne peuvent être désignés par une des communes membres pour la représenter au sein de l’organe délibérant de cet EPCI. De même, la qualité de salarié d’un centre intercommunal d’action sociale est incompatible avec la fonction de délégué dans ce même EPCI (article L237-1 du code électoral), cette mesure complétant les conditions d’éligibilité et les incompatibilités prévues par l’article L5211-7, II.

La loi relative aux libertés et responsabilités locales (article 194) a mis fin à l’obligation posée par l’article L2122-10 du CGCT de procéder systématiquement à une nouvelle désignation des délégués à la suite d’une nouvelle élection du maire.

Elle a par ailleurs inscrit (article 158) dans l’article L5211-6 du même code que les communes associées issues d’une fusion disposent de droit d’un siège au sein de l’organe délibérant. Leurs délégués ne peuvent cependant pas prendre part au vote.

4.1.2 Fonctionnement

L’organe délibérant est soumis, pour l’essentiel, aux mêmes règles que celles prévues pour les conseils municipaux.

Il règle, par ses délibérations, les affaires qui sont de la compétence de la communauté d’agglomération en application du principe de spécialité, et ceci en respectant les lois et règlements relatifs au contrôle administratif et financier des communes.

Il vote, notamment, le budget, le compte administratif, les délégations de gestion d’un service public, et peut déléguer à son président et à son bureau certains actes d’administration courante, à l’exclusion des attributions qui lui sont expressément réservées par l’article L5211-10 .

L’organe délibérant se réunit au moins une fois par trimestre. La réunion a lieu, sur convocation du président, soit au siège de la communauté d’agglomération, soit dans un lieu choisi par le conseil communautaire dans l’une des communes membres.

Sur la demande de cinq membres ou du président, l’organe délibérant peut décider, sans débat et à la majorité absolue de ses membres présents ou représentés, de se réunir à huis clos.

4.2 L’exécutif : le président de la communauté d’agglomération

A la suite du renouvellement général des conseils municipaux, l’assemblée délibérante élit son président et le bureau au plus tard le vendredi de la 4ème semaine qui suit l’élection des maires. Le président est élu par l’organe délibérant, selon les règles applicables à l’élection du maire, au scrutin secret à trois tours (articles L5211-2 et L2122-7).

Les attributions du président sont celles qui appartiennent à tout exécutif local. Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant, il est l’ordonnateur des dépenses et prescrit l’exécution des recettes de la communauté d’agglomération (article L5211-9 du CGCT).

Il est le chef des services de l’EPCI et représente celui-ci en justice.

Il peut déléguer, sous sa surveillance et sous sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents ou, dès lors que les vice-présidents sont tous titulaires d’une délégation, à d’autres membres du bureau.

En outre, le président de la communauté d’agglomération peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité par arrêté, délégation de signature au directeur général, au directeur général des services techniques, au directeur général adjoint et aux responsables de service (article R5211-2 a) du CGCT).

Le président peut enfin subdéléguer la délégation d’attribution qu’il a reçue de l’organe délibérant aux vice-présidents (article L5211-10 du CGCT).

4.3 Le bureau

Le bureau est composé du président, d’un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d’un ou plusieurs autres membres de l’organe délibérant. Le nombre de vice-présidents est librement déterminé par le conseil communautaire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l’effectif de celui-ci.

A défaut de dispositions législatives expresses régissant le fonctionnement du bureau, celui-ci peut faire l’objet de dispositions particulières adoptées par l’organe délibérant dans son règlement intérieur.

Dans la mesure où le bureau est appelé à prendre des décisions sur les affaires qui lui ont été déléguées par l’organe délibérant, le bureau doit respecter les règles applicables aux délibérations de l’assemblée plénière, notamment en ce qui concerne les conditions de quorum, la majorité requise pour leur adoption, les modes de scrutin et les conditions d’acquisition du caractère exécutoire.

Les règles et la jurisprudence relatives au fonctionnement de la commission permanente des conseils régionaux et généraux peuvent servir de référence dans la mesure où, comme le bureau, la commission est composée du président, de vice-présidents et éventuellement d’autres membres et peut se voir confier des attributions par délégation de l’assemblée plénière.

Le président comme le bureau peuvent recevoir délégation d’une partie des attributions de l’organe délibérant sauf en matière :
- budgétaire (vote du budget, approbation du compte administratif, institution et fixation des taux, tarifs et redevances…) ;
- statutaire (modification des conditions de fonctionnement, durée de l’EPCI…) ;
- d’adhésion de l’EPCI à un établissement public ;
- de délégation de gestion d’un service public ;
- de dispositions portant orientation en matière d’aménagement intercommunal, d’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire et de politique de la ville.

Le président rend compte des travaux du bureau et des attributions exercées par délégation de l’organe délibérant lors de chaque réunion de celui-ci.

4.4. Modifications relatives au nombre et à la répartition des sièges (article L5211-20-1 du CGCT)

Le nombre ou la répartition des sièges entre communes au sein de l’organe délibérant peut être modifié à la demande du conseil de communauté ou du conseil municipal d’une commune membre. Dans ce dernier cas, la modification doit résulter d’une modification du périmètre ou des compétences de la communauté ou viser à établir une plus juste adéquation entre la représentation des communes au sein de l’organe délibérant et leur composition démographique.

La décision de modification est prise par le ou le(s) préfet(s) après accord des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité prévues pour la répartition des sièges au sein du conseil communautaire.

5 – Modifications statutaires

La modification des statuts peut avoir différents objets.

Tableau – Procédure à suivre selon l’objet de la modification statutaire

Le dispositif de consultation pour la mise en œuvre des modifications statutaires peut être ainsi schématisé.

Schéma de consultation dans le cadre d’une procédure d’extension de périmètre (article L5211-18)

N. B. : Lorsqu’une portion de commune est érigée en commune distincte, la nouvelle commune devient membre de plein droit de la communauté de communes auquel appartenait la commune dont elle a été détachée, sauf en cas de désignation d’autres établissement (s) public (s) dans l’arrêté érigeant la commune distincte (article L2212-5-1 du CGCT). Dans ce cas, l’adhésion à ces nouvelles structures emporte retrait de l’établissement d’origine.

La demande d’adhésion de communes est soumise à l’avis des conseils municipaux des seules communes déjà membres de l’EPCI concerné, à la date à laquelle la décision d’extension entre en vigueur (CE 31 août 2004, commune des Angles).

Dans le délai de 3 ans suivant la publication de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999, le périmètre des communautés d’agglomération pouvait être étendu aux communes dont l’inclusion dans le périmètre était nécessaire à la cohérence spatiale et économique, ainsi que la solidarité financière et sociale nécessaire au développement de la communauté. Cette procédure peut être mise en œuvre tous les 12 ans à compter du 13 juillet 2002. L’extension de périmètre d’une communauté d’agglomération peut conduire à y inclure des communes membres d’une communauté de communes. Si la communauté est éligible à la DGF bonifiée, l’inclusion suppose l’accord de la commune. Le juge vérifie si la communauté est titulaire de l’intégralité des quatre groupes de compétences prévues par l’article L. 5214-23 pour apprécier la légalité de l’inclusion (CCA de Bordeaux, 31 juillet 2003, communauté de Communes Plaine de Courance, Commune de Saint-Symphorien ; CAA de Marseille, 28 mai 2004, communauté de Communes Ceps et Sylves). L’inclusion d’une commune dans une communauté d’agglomération est légale si elle est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale de la communauté et si le retrait des communes des communautés de communes auxquelles elles appartiennent ne cause pas d’inconvénients excessifs à ses intérêts (cf. arrêts ci dessus).

6 – Transformation d’une communauté d’agglomération (article L5211-41 et article L5211-41-1 du CGCT)

Schéma de transformation

NB : Pour être autorisée à se transformer en communauté urbaine, la communauté d’agglomération doit remplir les conditions démographiques et de compétences exigées par les articles L5215-1 et L5215-20.

Ce périmètre ne peut inclure sans leur accord, des communes membres d’une communauté de communes dont l’éligibilité de la DGF a été constatée.

Toutes les communes intéressées par le projet se prononcent sur une nouvelle répartition des sièges dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêté portant projet de périmètre.

L’extension de périmètre est prononcée par le même arrêté du ou des représentants de l’Etat qui prononce la transformation et emporte retrait automatique des communes déjà membres d’un autre EPCI.

6.1 Fusion

Cette nouvelle procédure favorise l’achèvement de la carte intercommunale en simplifiant le rapprochement d’EPCI.

Désormais, des EPCI peuvent être autorisés à fusionner si au moins l’un d’entre eux est à fiscalité propre (article L5211-41-3 du CGCT). L’établissement issu de la fusion est nécessairement un EPCI à fiscalité propre.

Schéma de fusion de communautés d’agglomération

Le préfet apprécie si cette fusion est opportune au regard du développement de l’intercommunalité et ne nuit pas, le cas échéant, au développement d’autres intercommunalités qui auraient été privées, de ce fait, de certaines de leurs communes membres.

Le projet de périmètre englobe les EPCI intéressés et peut inclure des communes isolées en vue de délimiter un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Toutefois, les communes appartenant déjà à un EPCI à fiscalité propre ne peuvent être incluses sans leur accord dans ce périmètre et sans avoir été autorisées préalablement à se retirer de l’EPCI auxquelles elles appartiennent.

6.2 Conséquences de la fusion

L’établissement issu de la fusion relève de la catégorie de celui des EPCI à fiscalité propre inclus dans le projet auquel la loi a confié le plus grand nombre de compétences théoriques, quelles que soient les compétences exercées réellement.

Il exerce sur l’ensemble de son périmètre la totalité des compétences obligatoires et optionnelles précédemment exercées par les EPCI.

Les compétences facultatives des EPCI préexistants peuvent être soit exercées par l’EPCI issu de la fusion, soit restituées aux communes membres de celui des EPCI qui les exerçait. Ainsi, la fusion d’EPCI peut se traduire, pour certaines communes, par un transfert de compétences nouvelles au bénéfice de l’EPCI fusionné ou, au contraire, par une restitution de compétences aux communes. Le choix de transférer ou, à l’inverse, de rétrocéder aux communes membres l’exercice de compétences facultatives résulte de la rédaction des statuts du nouvel EPCI. Dans tous les cas, l’EPCI issu de la fusion exerce ses compétences sur l’intégralité du territoire communautaire et ne peut pas fonctionner à la carte.

Les biens, droits et obligations des EPCI fusionnés sont transférés au nouvel établissement public.

6.3 Dissolution (article L5216-9 du CGCT)

Une communauté d’agglomération est dissoute par décret en Conseil d’Etat sur la demande des conseils municipaux des communes membres acquise par un vote :
- des 2/3 au moins de ceux-ci représentant plus de la moitié de la population concernée ;
- ou de la ½ au moins de ceux-ci représentant les 2/3 de la population.

Cette majorité doit, nécessairement, comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population concernée.

Ce décret détermine, conformément aux dispositions de l’article L5211-25 et dans le respect des droits des tiers, les conditions dans lesquelles la communauté d’agglomération est liquidée (transfert de patrimoine, vote du compte administratif par l’assemblée dissoute).

La répartition des personnels concernés entre les communes est soumise, pour avis, aux commissions administratives compétentes. Elle ne peut donner lieu à un dégagement des cadres. Les personnels concernés sont nommés dans un emploi de même niveau. Les personnels concernés sont nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis les communes attributaires supportent les charges financières correspondantes

1 – Caractéristiques de la communauté de communes

Elle a été créée par la loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République modifiée par la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

La communauté de communes est un E.P.C.I. regroupant plusieurs communes sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave.

Ces conditions de continuité territoriale et d’absence d’enclave ne sont pas exigées pour :
- les communautés de communes existant à la date de la publication de la loi du 12 juillet 1999 ;
- les communautés de communes issues de la transformation d’un district ou d’une communauté de villes en application de cette même loi (articles 34 et 39).

Aucune condition de population n’est exigée.

La communauté de communes a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace.

Elle est formée soit sans fixation de terme, soit pour une durée déterminée dans la décision institutive. L’arrêté de création détermine le siège de la communauté.

2 – Création

La création d’une communauté de communes comporte deux phases :

1° la détermination d’un périmètre fixant la liste des communes intéressées.

Le périmètre pertinent est celui dans lequel la communauté de communes pourra exercer efficacement les compétences dont elle est investie et notamment rationaliser la gestion des principaux services publics locaux et des réseaux et mettre en œuvre un projet de développement local. Il s’appuie sur le principe de continuité territoriale se traduisant par la délimitation d’un territoire d’un seul tenant et sans enclave. La pertinence du périmètre est appréciée non au regard de ses conséquences pour chaque commune ou ses habitants, mais au regard de l’objectif prévu de mise en œuvre au sein d’un espace de solidarité d’un projet commun de développement et d’aménagement.

2° l’autorisation de créer la communauté de communes.

La communauté de communes est créé par arrêté du (ou des) représentant(s) de l’État dans le (ou les) département(s) concernés au terme de la procédure prévue par l’article L5211-5 du code général des collectivités territoriales.

La création d’une communauté de communes peut être autorisée, par le préfet, au terme de la procédure suivante :

Schéma de création d’une communauté de communes

Le préfet détient un large pouvoir d’appréciation large pour déterminer le périmètre de la communauté de communes et autoriser sa création. Ce pouvoir est exercé sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir (Conseil d’Etat, commune de Saint-Ceneri-le-Gerei, 15 octobre 1999).

Ainsi, le préfet n’est pas tenu de fixer le périmètre en stricte conformité avec les souhaits émis par les communes et a la faculté de ne pas donner suite à la demande de création d’une communauté de communes (CAA de Bordeaux, Commune du Port et autres, 25 juin 2001). Il peut s’abstenir de fixer la liste des communes intéressées, nonobstant les propositions concordantes des communes (TA Dijon, 7 novembre 1995, commune de Crissey et autres). Il peut inclure, contre leur gré, au nom de l’intérêt général, des communes dans le périmètre de la communauté de communes (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, communauté de communes Plaine de Courance ; Conseil d’Etat, 2 octobre 1996, communes de Bourg-Charente, Gondeville et Mainxe).

Mais il ne peut pas créer un EPCI différent de celui qui a été soumis à la consultation des communes et sur lequel les conseils municipaux ont délibéré (Conseil d’État, 2 octobre 1996, communes de Boncourt les Bois et autres).

Le préfet garde la faculté de ne pas créer l’EPCI, après avoir arrêté la liste des communes intéressées, procédé à la consultation de la CDCI et invité les conseils municipaux des communes intéressées à délibérer sur le principe et les modalités de création de la communauté de communes, alors même que les conditions requises de majorité qualifiée sont satisfaites dès lors que le périmètre n’est pas pertinent ou ne correspond pas à la bonne échelle pour l’exercice des compétences transférées (Conseil d’Etat, 2 octobre 1996, commune de Civaux).

3 – Les compétences de la communauté de communes (Articles L5214-16 et L5214-23-1 du CGCT)

La communauté de communes exerce les compétences transférées aux lieu et place des communes membres.

3. 1. Les caractéristiques des transferts de compétences

• Une liberté de choix encadrée.

Si les communes ont le choix des compétences qu’elles transfèrent à la communauté de communes, il s’agit d’une liberté encadrée dans la mesure où le législateur impose qu’elles exercent des compétences dans chacun des deux groupes de compétences obligatoires (aménagement de l’espace et développement économique) et dans au moins l’un des cinq groupes de compétences optionnels prévus à l’article L5214-16 du CGCT.

La communauté de communes peut toutefois exercer les compétences que les communes lui transfèrent en plus de celles fixées par la loi ou par la décision institutive.

• Des exigences renforcées pour les communautés de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée (DGF bonifiée).

Compte tenu de l’intégration qui les caractérise, les communautés de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée (DGF bonifiée) doivent exercer des compétences relevant de quatre de six groupes de compétences dont le contenu est expressément défini par l’article L5214-23-1.

L’ensemble des compétences énumérées au sein des groupes de compétences choisis doivent être transférées (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, communauté de communes Plaine de Courance, commune de Saint- Symphorien).

La compétence des communautés de communes éligibles à la DGF bonifiée ne peut se limiter, en matière d’actions de développement économique, aux actions en faveur du maintien du tissu rural et du développement touristique, de même que la voirie ne peut se limiter aux voiries structurantes des zones prévues au SCOT (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, communauté de communes Plaine de Courance, Commune de Saint- Symphorien).

• Des compétences transférées dans la limite de l’intérêt communautaire.

Quel que soit le type de communauté de communes, les compétences sont transférées dans la limite de l’intérêt communautaire défini par les conseils municipaux à la majorité qualifiée prévue pour la création.

Les communes doivent définir et préciser à l’aide de critères la ligne de partage qui, au sein d’une compétence, permet de distinguer les actions relevant de la communauté de communes et celles relevant de ses communes membres.

3. 2. Les compétences à transférer.

Afin de cerner le contenu possible des compétences susceptibles d’être transférées à une communauté de communes, il peut être fait référence au contenu prévu par la loi pour les communautés de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée (CC à DGF bonifiée).

Tableau – Les compétences obligatoires et les compétences optionnelles

NB : Les communautés de communes optant pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique régi par l’article 1609 nonies C du CGI, ce qui est le cas des communautés de communes à DGF bonifiée, sont compétentes, à titre obligatoire, pour l’aménagement, la gestion et l’entretien des zones d’activité industrielle, commerciale, artisanale, touristique, portuaire, ou aéroportuaire qui sont d’intérêt communautaire, ces attributions étant incluses dans le groupe de compétences « actions de développement économique.

3.3 Les conditions d’exercice de certaines compétences

– en matière d’équilibre social de l’habitat : en vertu de l’article L5214-16, la communauté de communes, dotée d’une compétence en ce domaine, peut exercer le droit de préemption urbain dans les périmètres fixés, par le conseil de la communauté, après délibération concordante de la ou des communes concernées, pour la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social de l’habitat.

– en matière d’action sociale d’intérêt communautaire. Cette compétence a été ajoutée aux groupes de compétences optionnels par l’article 60 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

Lorsque la communauté de communes exerce la compétence action sociale d’intérêt communautaire, elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d’action sociale constitué dans les conditions fixées à l’article L. 123-5 du code de l’action familiale et des familles. Dés lors qu’un centre intercommunal d’action sociale d’intérêt communautaire est constitué, lui sont transférées, de plein droit, les compétences qu’exerçaient les communes, au titre de l’action sociale d’intérêt communautaire.

Les autres attributions exercées par les centres communaux d’action sociale peuvent être transférées au centre intercommunal. Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l’organe délibérant de la communauté d’agglomération et des conseils municipaux, se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de la communauté, et à l’unanimité des centres d’action sociale des communes concernées.

4 – Administration et fonctionnement

4.1 L’organe délibérant

La communauté de communes est administrée par un organe délibérant, composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres au scrutin secret à la majorité absolue (article L5211-7 du CGCT).

4.1.1 Nombre et répartition des sièges

Dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêté fixant le périmètre de la communauté, le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté de communes sont fixés :
- soit par accord amiable de l’ensemble des conseils municipaux des communes intéressées ;
- soit en fonction de la population, par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de la communauté de communes.

Dans les deux cas, chaque commune dispose au minimum d’un siège et aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges.

La décision institutive ou une décision modificative peut prévoir la désignation d’un ou plusieurs délégués suppléants, appelés à siéger au conseil communautaire avec voix délibérative en cas d’empêchement du ou des titulaires (article L5214-7 du CGCT).

Les délégués sont élus par les conseils municipaux parmi leurs membres, au scrutin secret à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a lieu à la majorité relative. En cas d’égalité des suffrages, le plus âgé est déclaré élu (article L5211-7).

Le mandat des délégués est lié à celui du conseil municipal qui les a désignés. Les délégués peuvent néanmoins être remplacés en cours de mandat par une nouvelle désignation de délégués dans les mêmes formes (article L2121-33).

A défaut pour la commune d’avoir désigné des délégués, elle est représentée au sein de l’organe délibérant de l’EPCI par le maire si elle ne comporte qu’un délégué, par le maire et le premier adjoint dans le cas contraire. L’organe délibérant est alors réputé complet. Les délégués sortants sont rééligibles (article L5211-8 du CGCT).

Les agents employés par un EPCI ne peuvent être désignés par une des communes membres pour la représenter au sein de l’organe délibérant de cet EPCI. De même, la qualité de salarié d’un centre intercommunal d’action sociale est incompatible avec la fonction de délégué dans ce même EPCI (article L237-1 du code électoral) , cette mesure complétant les conditions d’éligibilité et les incompatibilités prévues par l’article L5211-7, II.

La loi relative aux libertés et responsabilités locales (art. 194) a mis fin à l’obligation posée par l’article L2122-10 du CGCT de procéder systématiquement à une nouvelle désignation des délégués à la suite d’une nouvelle élection du maire.

Elle a par ailleurs inscrit (article 158) dans l’article L5211-6 du même code que les communes associées issues d’une fusion disposent d’un siège au sein de l’organe délibérant. Leurs délégués ne peuvent cependant pas prendre part au vote.

4.1.2 Fonctionnement

L’organe délibérant est soumis, pour l’essentiel, aux mêmes règles que celles prévues pour les conseils municipaux.

Il règle, par ses délibérations, les affaires qui sont de la compétence de la communauté de communes en application du principe de spécialité, et ceci en respectant les lois et règlements relatifs au contrôle administratif et financier des communes.

Il vote, notamment, le budget, le compte administratif, les délégations de gestion d’un service public, et peut déléguer à son président et à son bureau certains actes d’administration courante, à l’exclusion des attributions qui lui sont expressément réservées par l’article L5211-10.

L’organe délibérant se réunit au moins une fois par trimestre La réunion a lieu, sur convocation du président, soit au siège de la communauté de communes, soit dans un lieu choisi par le conseil communautaire dans l’une des communes membres.

Sur la demande de cinq membres ou du président, l’organe délibérant peut décider, sans débat et à la majorité absolue, de se réunir à huis clos.

4.2 L’exécutif : le président de la communauté de communes

A la suite du renouvellement général des conseils municipaux, l’assemblée délibérante élit son président et le bureau au plus tard le vendredi de la 4ème semaine qui suit l’élection des maires. Le président est élu par l’organe délibérant, selon les règles applicables à l’élection du maire, au scrutin secret à trois tours (articles L5211-2 et L2122-7).

Les attributions du président sont celles qui appartiennent à tout exécutif local. Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant, il est l’ordonnateur des dépenses et prescrit l’exécution des recettes de la communauté de communes (article L5211-9 du CGCT).

Il est le chef des services de l’EPCI et représente celui-ci en justice.

Il peut déléguer, sous sa surveillance et sous sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents ou, dès lors que les vice-présidents sont tous titulaires d’une délégation, à d’autres membres du bureau.

En outre, le président des communautés de communes dont la population dépasse 20.000 habitants ou dont la population est comprise entre 3500 et 20000 habitants et qui remplissent les conditions prévues à l’article L5214-23-1 peuvent donner , sous leur surveillance et leur responsabilité par arrêté, délégation de signature au directeur général, au directeur général des services techniques, au directeur général adjoint et aux responsables de service (article R5211-2 b du CGCT).

Le président peut enfin subdéléguer la délégation d’attribution qu’il a reçue de l’organe délibérant aux vice-présidents (article L5211-10 du CGCT).

4.3 Le bureau

Le bureau est composé du président, d’un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d’un ou plusieurs autres membres de l’organe délibérant. Le nombre de vice-présidents est librement déterminé par le conseil communautaire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l’effectif de celui-ci.

A défaut de dispositions législatives expresses régissant le fonctionnement du bureau, celui-ci peut faire l’objet de dispositions particulières adoptées par l’organe délibérant dans son règlement intérieur.

Dans la mesure où le bureau est appelé à prendre des décisions sur les affaires qui lui ont été déléguées par l’organe délibérant, le bureau doit respecter les règles applicables aux délibérations de l’assemblée plénière, notamment en ce qui concerne les conditions de quorum, la majorité requise pour leur adoption, les modes de scrutin et les conditions d’acquisition du caractère exécutoire.

Les règles et la jurisprudence relatives au fonctionnement de la commission permanente des conseils régionaux et généraux peuvent servir de référence dans la mesure où, comme le bureau, la commission est composée du président, de vice-présidents et éventuellement d’autres membres et peut se voir confier des attributions par délégation de l’assemblée plénière.

Le président comme le bureau peuvent recevoir délégation d’une partie des attributions de l’organe délibérant sauf en matière :

- budgétaire (vote du budget, approbation du compte administratif, institution et fixation des taux, tarifs et redevances…) ;
- statutaire (modification des conditions de fonctionnement, durée de l’EPCI…)
- d’adhésion de l’EPCI à un établissement public ;
- de délégation de gestion d’un service public ;
- de dispositions portant orientation en matière d’aménagement intercommunal, d’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire et de politique de la ville.

Le président rend compte des travaux du bureau et des attributions exercées par délégation de l’organe délibérant lors de chaque réunion de celui-ci.

4.4. Modifications relatives au nombre et à la répartition des sièges (article L5211-20-1 du CGCT)

Le nombre ou la répartition des sièges entre communes au sein de l’organe délibérant peut être modifié à la demande du conseil de communauté ou du conseil municipal d’une commune membre. Dans ce dernier cas, la modification doit résulter d’une modification du périmètre ou des compétences de la communauté ou viser à établir une plus juste adéquation entre la représentation des communes au sein de l’organe délibérant et leur composition démographique.

La décision de modification est prise par le ou le(s) préfet(s) après accord des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité prévues pour la répartition des sièges au sein du conseil communautaire, c’est-à-dire à la majorité qualifiée requise pour la création.

5 – Modifications statutaires

La modification des statuts peut avoir différents objets.

Tableau – Procédure à suivre selon l’objet de la modification statutaire

Le dispositif de consultation pour la mise en œuvre des modifications statutaires peut être ainsi schématisé.

Schéma de consultation dans le cadre d’une procédure d’extension de périmètre (article L5211-18)

N. B. : Lorsqu’une portion de commune est érigée en commune distincte, la nouvelle commune devient membre de plein droit de la communauté de communes à laquelle appartenait la commune dont elle a été détachée, sauf en cas de désignation d’autres établissement (s) public (s) dans l’arrêté érigeant la commune distincte (article L2212-5-1 du CGCT). Dans ce cas, l’adhésion à ces nouvelles structures emporte retrait de l’établissement d’origine.

6 – Transformation d’une communauté de communes (article L5211-41 et article L5211-41-1 du CGCT)

Schéma de transformation

NB : Pour être autorisée à se transformer, la communauté de communes doit remplir les conditions démographiques et de compétences exigées par les articles L5216-1 et L5216-5 pour une transformation en communauté d’agglomération ou par les articles L5215-1 et L5215-20 pour une transformation en communauté urbaine.

Ce périmètre ne peut inclure sans leur accord, des communes membres d’une communauté de communes dont l’éligibilité de la DGF a été constatée. Toutes les communes intéressées par le projet se prononcent sur une nouvelle répartition des sièges dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêté portant projet de périmètre.

L’extension de périmètre est prononcée par le même arrêté du ou des représentants de l’Etat qui prononce la transformation et emporte retrait automatique des communes déjà membres d’un autre EPCI.

6.1 Fusion

Cette nouvelle procédure favorise l’achèvement de la carte intercommunale en simplifiant le rapprochement d’EPCI.

Désormais, des EPCI peuvent être autorisés à fusionner si au moins l’un d’entre eux est à fiscalité propre (article L5211-41-3 du CGCT). L’établissement issu de la fusion est nécessairement un EPCI à fiscalité propre.

La création d’une communauté de communes peut être autorisée, par le préfet, au terme de la procédure suivante :

Schéma de fusion de communautés de communes

Le préfet apprécie si cette fusion est opportune au regard du développement de l’intercommunalité et ne nuit pas, le cas échéant, au développement d’autres intercommunalités qui auraient été privées, de ce fait, de certaines de leurs communes membres.

Le projet de périmètre englobe les EPCI intéressés et peut inclure des communes isolées en vue de délimiter un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Toutefois, les communes appartenant déjà à un EPCI à fiscalité propre ne peuvent être incluses sans leur accord dans ce périmètre et sans avoir été autorisées préalablement à se retirer de l’EPCI auxquelles elles appartiennent.

6.2. Conséquences de la fusion

L’établissement issu de la fusion relève de la catégorie de celui des EPCI à fiscalité propre inclus dans le projet auquel la loi a confié le plus grand nombre de compétences théoriques, quelles que soient les compétences exercées réellement.

Il exerce sur l’ensemble de son périmètre la totalité des compétences obligatoires et optionnelles précédemment exercées par les EPCI.

Les compétences facultatives des EPCI préexistants peuvent être soit exercées par l’EPCI issu de la fusion, soit restituées aux communes membres de celui des EPCI qui les exerçait. Ainsi, la fusion d’EPCI peut se traduire, pour certaines communes, par un transfert de compétences nouvelles au bénéfice de l’EPCI fusionné ou, au contraire, par une restitution de compétences aux communes. Le choix de transférer ou, à l’inverse, de rétrocéder aux communes membres l’exercice de compétences facultatives résulte de la rédaction du nouvel EPCI. Dans tous les cas, l’EPCI issu de la fusion exerce ses compétences sur l’intégralité du territoire communautaire. Il ne peut pas exercer ses compétences sur des portions de territoire correspondant à celui des EPCI fusionnés.

Les biens, droits et obligations des EPCI fusionnés sont transférés au nouvel établissement public.

6.3 Dissolution (article L5214-28 du CGCT)

Une communauté de communes est dissoute :

– soit de plein droit à l’expiration de la durée fixée dans la décision institutive
- soit par le consentement de tous les conseils municipaux intéressés

Elle peut être dissoute :

– soit par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés :

• sur la demande motivée de la majorité de ces conseils municipaux,
• ou lorsque la communauté a opté pour le régime fiscal de l’article 1609 nonies C du CGI (TPU) sur la demande des conseils municipaux dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création:

– soit d’office par décret en Conseil d’État rendu sur l’avis conforme du conseil général.

L’arrêté ou le décret de dissolution détermine, dans le respect des droits des tiers, les conditions de liquidation (transfert de patrimoine, vote du compte administratif par l’assemblée dissoute).