En clôture de la Convention nationale de l’assemblée des communautés de France, Alain Marleix a présenté, le 10 octobre à Montpellier, plusieurs mesures destinées à favoriser l’achèvement de l’intercommunalité. Annonce phare : un système permettant de voter à la fois pour le conseiller municipal et le conseiller communautaire pourrait être mis en place lors des municipales de 2014.

Pour favoriser l’achèvement de l’intercommunalité, qui concerne aujourd’hui 92 % des communes et environ 90 % des Français, Alain Marleix a présenté un certain nombre de mesures qui devraient figurer au « chapitre 3 du projet de loi relatif à la modernisation de la démocratie locale » qui sera présenté « dans les semaines à venir ».

Alain Marleix a ainsi évoqué :

- l’introduction d’une « date butoir au 1er janvier 2014 pour laisser aux dernières communes isolées le choix d’une communauté de rattachement » : « Il ne saurait y avoir de réussite définitive de l’intercommunalité sans couverture intégrale du territoire », a indiqué le secrétaire d’Etat ;

- la fusion des intercommunalités entre elles facilitée grâce à un système de majorité qualifiée ;

- l’attribution aux communautés d’agglomérations et de communes de plus de 50 000 habitants de « compétences de plein droit en matière de plan local d’urbanisme » à l’instar des communautés urbaines ;

- la mise en commun des services des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), « suivant en cela les préconisations de la Cour des comptes », pour une meilleure maîtrise de la dépense publique locale ;

- l’instauration du suffrage universel direct pour la désignation des élus communautaires : estimant ainsi qu’on ne peut plus « mettre le citoyen à l’écart du processus de désignation des assemblées communautaires », le secrétaire d’Etat a proposé la mise en place, pour les prochaines élections municipales de 2014, d’un système permettant de voter à la fois pour le conseiller municipal et le conseiller communautaire.

Concernant les relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales, Alain Marleix a indiqué que les concours de l’Etat aux collectivités territoriales progresseront de 3,2 % en 2009.
Il a par ailleurs rappelé que la Dotation de solidarité urbaine s’élèverait en 2009 à un milliard 160 millions d’euros, en progression de 70 millions par rapport à 2008.

La multiplicité des acteurs : « le risque croissant de l’illisibilité »

Une réunion en mairie. © La Documentation française. Photo : François-Xavier Emery.

Le constat n’est pas nouveau : le paysage administratif français, et en particulier les institutions territoriales, est marqué par une multiplicité d’acteurs souvent jugée excessive. Le rapport Pébereau « Rompre avec la facilité de la dette publique » (2005) l’a souligné : « Notre appareil administratif est affecté par la prolifération des acteurs et des instruments. Le nombre d’acteurs publics augmente sans cesse dans notre pays. C’est vrai pour les collectivités territoriales. À côté des communes et des départements, on a créé les régions, puis les structures intercommunales, sans parallèlement supprimer d’acteurs. Ainsi, on compte désormais 50 000 acteurs publics indépendants. »

Dans l’introduction de son rapport sur « La simplification de l’activité des collectivités territoriales » (2007), le préfet Michel Lafon rappelle que « La France, qui compte près de 63 millions d’habitants au 1er janvier 2006 (dont 80 % en milieu urbain), se distingue par son très grand nombre de communes (36 782, soit près de 40 % des communes de l’Union européenne) et par l’attachement, tant des élus locaux, que des citoyens, à la collectivité de base qu’est la commune. La population est répartie, à peu près pour moitié, dans les communes de plus de 10 000 habitants (874 communes), d’une part, et dans les communes de moins de 10 000 habitants (35 908 communes), d’autre part. »

En effet, les catégories constitutionnelles de collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions et les collectivités d’outre-mer, auxquelles s’ajoutent la Nouvelle-Calédonie, ses provinces, ainsi que la Collectivité territoriale de Corse. Outre cette diversité d’acteurs locaux traditionnels, des dispositifs intermédiaires ont été développés, qui sont autant d’espaces institutionnels et de coordination supplémentaires : ce sont en particulier l’intercommunalité et les pays.

> Voir notre dossier d’actualité : Le développement de l’intercommunalité : la révolution discrète

Dans son rapport sur « L’équilibre territorial des pouvoirs » (2006), le député Michel Piron évoque « le risque croissant de l’illisibilité » :

« Au total, plus de trente types différents d’institutions et de périmètres territoriaux existent entre le niveau national et le niveau local. Même si chacune de son côté n’est pas en mesure d’intervenir de façon unilatérale par ses propres moyens, chaque collectivité doit acquérir une capacité qui consiste à organiser la rencontre des acteurs qui peuvent à un titre ou à un autre être parties prenantes dans la résolution de tel ou tel problème.

En France, plus qu’ailleurs, tout être persiste dans son être. Comme l’a souligné l’un des responsables d’une grande association d’élus locaux lors de son audition par le rapporteur : « L’expérience des pays illustre parfaitement le problème français ; dès qu’on crée un niveau, on ne peut plus jamais le supprimer. Les pays résultent d’une volonté de construire une politique contractuelle pertinente. Mais, même quand ils ne sont plus nécessaires, les niveaux restent. »

De plus, ces espaces intercommunaux et ces pays sont devenus des références dans l’action territoriale des politiques régionales et départementales, les premières ayant tendance à privilégier l’échelon du pays, les secondes l’échelon intercommunal. »

Le poids de la complexité juridique sur l’action locale

Dans l’introduction d’un rapport sur « La simplification de l’activité des collectivités territoriales » (2007), le préfet Michel Lafon explique la contrainte juridique qui pèse sur les élus locaux.

« Dans l’exercice de leur mandat, les maires se trouvent face à des textes qui sont trop souvent destinés à des spécialistes du droit plutôt qu’à des généralistes. De plus ces textes sont multiples : nombreux codes (code général des collectivités territoriales, code général des impôts, code des marchés publics…), lois, décrets, arrêtés, circulaires, auxquels s’ajoutent les directives européennes transposées dans le droit français. Enfin, ces textes sont en évolution constante : des lois sont modifiées tout juste six mois après leur promulgation et trois codes des marchés publics ont été élaborés entre 2001 et 2006. Dans ce contexte, les difficultés rencontrées au quotidien sont loin d’être rares, en particulier dans les communes rurales, voire semi-urbaines, qui ne disposent pas forcément des moyens nécessaires.

Or, les collectivités territoriales, devenues, par la décentralisation, centres décisionnels proches des citoyens doivent, dans un contexte juridique contraignant, satisfaire aux exigences croissantes de la population dans tous les domaines (services publics locaux, écoles, habitat, urbanisme, équipements collectifs…). »

> Voir notre dossier d’actualité : Qualité des normes et sécurité juridique : un enjeu pour l’État de droit

Le rapport du groupe de travail présidé par Alain Lambert sur « Les relations entre l’État et les collectivités locales » (2007) dresse un état des lieux des contraintes normatives pesant sur ces dernières :

« L’inflation normative » subie par les collectivités territoriales a de nombreuses sources. Régulièrement invoquée par les collectivités locales, elle ne fait toutefois aujourd’hui l’objet ni d’un recensement précis, ni d’une évaluation systématique en termes de coûts ou de complexité induits.

Une crèche municipale. © La Documentation française. Photo : Danièle Taulin-Hommell.

a) Selon la typologie adoptée par le rapport Richard [« Solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales »], les normes techniques distinguent :

- les règles techniques de portée obligatoire. D’origine nationale ou communautaire, elles sont prévues par des textes législatifs ou règlementaires.
- les normes professionnelles qui n’ont qu’une valeur indicative. Elles sont adoptées au sein des instances de normalisation (pour l’essentiel l’AFNOR) et sont issues en grande majorité de travaux supra nationaux (au sein du comité européen de normalisation ou de l’International Standard Organisation).
- Les règlements techniques discrétionnaires (émanant par exemple des fédérations sportives ou des organismes publics et para publics financeurs, notamment dans le domaine de l’environnement).

La plupart des domaines d’action des collectivités locales sont touchés par la normalisation : eau, déchets, environnement, voirie, bâtiments, sécurité incendie, équipements scolaires, sportifs et de loisirs, services (accueil du public, restauration, transport…)

L’absence d’une obligation juridique d’application tant pour les normes professionnelles que pour les règlementations techniques discrétionnaires n’empêche pas malgré tout une obligation de fait en raison soit de la demande sociale, soit de la volonté des responsables locaux de se couvrir contre tout risque, soit enfin du pouvoir d’influence par exemple des fédérations sportives (pour le choix des lieux de leurs manifestations notamment).

b) Au-delà des normes techniques, l’activité législative et règlementaire de l’État au sens large, excessive et parfois incohérente (…), notamment dans le domaine des compétences transférées, induit souvent des conséquences sur l’action des collectivités locales en termes de coûts, de procédures ou d’organisation. Le défaut de concertation et le peu de marges laissé aux adaptations locales sont ressentis par les collectivités locales comme autant de dénis de leur libre administration.

Une station d’épuration. . © La Documentation française. Photo : Danièle Taulin-Hommell.

c) Les conséquences en sont une multiplication des contraintes sans évaluation de leur bilan coût/avantage et un surcoût accentué par le fait que les financeurs n’ont pas ou peu de prise sur les décisions. Par exemple :
- en matière d’environnement, les contraintes et coûts associés se succèdent aussi bien sur le traitement des déchets (doublement des coûts de traitement entre 1992 et 2002 liés à la restriction des mises en décharge puis aux mises aux normes des incinérateurs pour fin 2005) que sur l’eau et l’assainissement.
- en matière sociale, les lourdes interrogations – qui se font jour sur la capacité collective à faire face aux coûts induits par de nouveaux droits opposables ou de nouvelles obligations d’accessibilité (cf. loi Handicap), dont une grande partie pèsent sur les collectivités locales – illustrent les failles des processus de décisions actuels.
- en matière sanitaire et de sécurité alimentaire, les obligations normatives récentes induisent des surcoûts considérables notamment pour les petites communes.

Les collectivités locales reconnaissent que l’édiction de normes et de règles fait partie intégrante du rôle de l’État, dès lors que le degré de précision et d’uniformisation n’excède pas ce qui est nécessaire à assurer la sécurité et l’égalité des citoyens. Elles veulent être mieux associées aux processus de décision afin de faire valoir le point de vue du financeur et du responsable de la mise en œuvre. »

DGCL – Le bilan de l’intercommunalité au 1er janvier 2008 – Février 2008
Délégation interministérielle à la Ville – Polititque de la ville et intercommunalité – L’exercice de la compétence « politique de la ville » par les établissements publics de coopération intercommunale dans le cadre des contrats de ville 2000-2006 – Enquête – Mars 2007
Délégation interministérielle à la Ville – Polititque de la ville et intercommunalité – L’exercice de la compétence « politique de la ville » par les établissements publics de coopération intercommunale dans le cadre des contrats de ville 2000-2006 – Synthèse de l’enquête – Mars 2007

Ministère de l’Intérieur – Mise en cohérence des trois textes relatifs à l’intercommunalité, à l’aménagement du territoire, à la solidarité et au renouvellement urbain (Rapport Schmitt) – Avril 2003

Quelles que soient les structures, on peut dégager les étapes de création suivantes :

L’initiative appartient aussi bien à un ou plusieurs conseils municipaux demandant la création d’une structure intercommunale, qu’au préfet après obtention d’un avis de la Commission d épartementale de coopération Intercommunale.

Dans les deux cas, le préfet fixe ensuite par arrêté le périmètre de la structure intercommunale, c’est-à-dire la liste des communes intéressées. La loi de 1999 introduit un critère de continuité et de cohérence. Le périmètre doit être d’un seul tenant et ne doit pas comporter d’enclave.

Les communes concernées par le projet doivent ensuite se prononcer dans un délai de trois mois.

Si la majorité qualifiée (au moins 2/3 des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population) est réunie, le préfet établit par arrêté la création de la nouvelle structure intercommunale.

Ces étapes sont parfois complétées par des conditions particulières pour certains EPCI.

Le fonctionnement de ces structures est assuré par :

• un président, organe exécutif, élu parmi les délégués des communes ;
• une assemblée délibérante rassemblant les délégués des communes, élus parmi les conseillers municipaux.

Ils se réunissent au moins une fois par trimestre et à chaque fois que le président le juge nécessaire.

L’intercommunalité répond à plusieurs objectifs.

C’est un remède à l’émiettement communal et un instrument de l’organisation rationnelle des territoires. En effet, la France compte plus de 36700 communes, ce qui représentait plus de 40 % de l’ensemble des communes de l’Union européenne à 25.

Cette richesse démocratique, fruit de l’histoire, a été sauvegardée car les élus locaux et les citoyens sont très attachés à l’identité communale.

En l’absence de refonte de la carte territoriale, l’intercommunalité rassemble des moyens dispersés et structure des initiatives locales.

L’intercommunalité favorise aussi le développement économique local et la relance de la politique d’aménagement du territoire.

Au niveau national, il s’agit, avec le consentement des communes, de mettre en place un maillage du territoire qui permette de répondre aux défis qui se posent au pays en matière d’aménagement du territoire, qu’il s’agisse des problèmes liés au développement urbain ou à la dévitalisation des espaces ruraux.

Réponse pragmatique aux problèmes de gestion que rencontre l’ensemble des élus municipaux, outil de l’aménagement du territoire au plan national, la coopération intercommunale prépare la France à l’insertion européenne et à l’accélération des échanges économiques et humains.