La multiplicité des acteurs : « le risque croissant de l’illisibilité »

Une réunion en mairie. © La Documentation française. Photo : François-Xavier Emery.

Le constat n’est pas nouveau : le paysage administratif français, et en particulier les institutions territoriales, est marqué par une multiplicité d’acteurs souvent jugée excessive. Le rapport Pébereau « Rompre avec la facilité de la dette publique » (2005) l’a souligné : « Notre appareil administratif est affecté par la prolifération des acteurs et des instruments. Le nombre d’acteurs publics augmente sans cesse dans notre pays. C’est vrai pour les collectivités territoriales. À côté des communes et des départements, on a créé les régions, puis les structures intercommunales, sans parallèlement supprimer d’acteurs. Ainsi, on compte désormais 50 000 acteurs publics indépendants. »

Dans l’introduction de son rapport sur « La simplification de l’activité des collectivités territoriales » (2007), le préfet Michel Lafon rappelle que « La France, qui compte près de 63 millions d’habitants au 1er janvier 2006 (dont 80 % en milieu urbain), se distingue par son très grand nombre de communes (36 782, soit près de 40 % des communes de l’Union européenne) et par l’attachement, tant des élus locaux, que des citoyens, à la collectivité de base qu’est la commune. La population est répartie, à peu près pour moitié, dans les communes de plus de 10 000 habitants (874 communes), d’une part, et dans les communes de moins de 10 000 habitants (35 908 communes), d’autre part. »

En effet, les catégories constitutionnelles de collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions et les collectivités d’outre-mer, auxquelles s’ajoutent la Nouvelle-Calédonie, ses provinces, ainsi que la Collectivité territoriale de Corse. Outre cette diversité d’acteurs locaux traditionnels, des dispositifs intermédiaires ont été développés, qui sont autant d’espaces institutionnels et de coordination supplémentaires : ce sont en particulier l’intercommunalité et les pays.

> Voir notre dossier d’actualité : Le développement de l’intercommunalité : la révolution discrète

Dans son rapport sur « L’équilibre territorial des pouvoirs » (2006), le député Michel Piron évoque « le risque croissant de l’illisibilité » :

« Au total, plus de trente types différents d’institutions et de périmètres territoriaux existent entre le niveau national et le niveau local. Même si chacune de son côté n’est pas en mesure d’intervenir de façon unilatérale par ses propres moyens, chaque collectivité doit acquérir une capacité qui consiste à organiser la rencontre des acteurs qui peuvent à un titre ou à un autre être parties prenantes dans la résolution de tel ou tel problème.

En France, plus qu’ailleurs, tout être persiste dans son être. Comme l’a souligné l’un des responsables d’une grande association d’élus locaux lors de son audition par le rapporteur : « L’expérience des pays illustre parfaitement le problème français ; dès qu’on crée un niveau, on ne peut plus jamais le supprimer. Les pays résultent d’une volonté de construire une politique contractuelle pertinente. Mais, même quand ils ne sont plus nécessaires, les niveaux restent. »

De plus, ces espaces intercommunaux et ces pays sont devenus des références dans l’action territoriale des politiques régionales et départementales, les premières ayant tendance à privilégier l’échelon du pays, les secondes l’échelon intercommunal. »

Le poids de la complexité juridique sur l’action locale

Dans l’introduction d’un rapport sur « La simplification de l’activité des collectivités territoriales » (2007), le préfet Michel Lafon explique la contrainte juridique qui pèse sur les élus locaux.

« Dans l’exercice de leur mandat, les maires se trouvent face à des textes qui sont trop souvent destinés à des spécialistes du droit plutôt qu’à des généralistes. De plus ces textes sont multiples : nombreux codes (code général des collectivités territoriales, code général des impôts, code des marchés publics…), lois, décrets, arrêtés, circulaires, auxquels s’ajoutent les directives européennes transposées dans le droit français. Enfin, ces textes sont en évolution constante : des lois sont modifiées tout juste six mois après leur promulgation et trois codes des marchés publics ont été élaborés entre 2001 et 2006. Dans ce contexte, les difficultés rencontrées au quotidien sont loin d’être rares, en particulier dans les communes rurales, voire semi-urbaines, qui ne disposent pas forcément des moyens nécessaires.

Or, les collectivités territoriales, devenues, par la décentralisation, centres décisionnels proches des citoyens doivent, dans un contexte juridique contraignant, satisfaire aux exigences croissantes de la population dans tous les domaines (services publics locaux, écoles, habitat, urbanisme, équipements collectifs…). »

> Voir notre dossier d’actualité : Qualité des normes et sécurité juridique : un enjeu pour l’État de droit

Le rapport du groupe de travail présidé par Alain Lambert sur « Les relations entre l’État et les collectivités locales » (2007) dresse un état des lieux des contraintes normatives pesant sur ces dernières :

« L’inflation normative » subie par les collectivités territoriales a de nombreuses sources. Régulièrement invoquée par les collectivités locales, elle ne fait toutefois aujourd’hui l’objet ni d’un recensement précis, ni d’une évaluation systématique en termes de coûts ou de complexité induits.

Une crèche municipale. © La Documentation française. Photo : Danièle Taulin-Hommell.

a) Selon la typologie adoptée par le rapport Richard [« Solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales »], les normes techniques distinguent :

- les règles techniques de portée obligatoire. D’origine nationale ou communautaire, elles sont prévues par des textes législatifs ou règlementaires.
- les normes professionnelles qui n’ont qu’une valeur indicative. Elles sont adoptées au sein des instances de normalisation (pour l’essentiel l’AFNOR) et sont issues en grande majorité de travaux supra nationaux (au sein du comité européen de normalisation ou de l’International Standard Organisation).
- Les règlements techniques discrétionnaires (émanant par exemple des fédérations sportives ou des organismes publics et para publics financeurs, notamment dans le domaine de l’environnement).

La plupart des domaines d’action des collectivités locales sont touchés par la normalisation : eau, déchets, environnement, voirie, bâtiments, sécurité incendie, équipements scolaires, sportifs et de loisirs, services (accueil du public, restauration, transport…)

L’absence d’une obligation juridique d’application tant pour les normes professionnelles que pour les règlementations techniques discrétionnaires n’empêche pas malgré tout une obligation de fait en raison soit de la demande sociale, soit de la volonté des responsables locaux de se couvrir contre tout risque, soit enfin du pouvoir d’influence par exemple des fédérations sportives (pour le choix des lieux de leurs manifestations notamment).

b) Au-delà des normes techniques, l’activité législative et règlementaire de l’État au sens large, excessive et parfois incohérente (…), notamment dans le domaine des compétences transférées, induit souvent des conséquences sur l’action des collectivités locales en termes de coûts, de procédures ou d’organisation. Le défaut de concertation et le peu de marges laissé aux adaptations locales sont ressentis par les collectivités locales comme autant de dénis de leur libre administration.

Une station d’épuration. . © La Documentation française. Photo : Danièle Taulin-Hommell.

c) Les conséquences en sont une multiplication des contraintes sans évaluation de leur bilan coût/avantage et un surcoût accentué par le fait que les financeurs n’ont pas ou peu de prise sur les décisions. Par exemple :
- en matière d’environnement, les contraintes et coûts associés se succèdent aussi bien sur le traitement des déchets (doublement des coûts de traitement entre 1992 et 2002 liés à la restriction des mises en décharge puis aux mises aux normes des incinérateurs pour fin 2005) que sur l’eau et l’assainissement.
- en matière sociale, les lourdes interrogations – qui se font jour sur la capacité collective à faire face aux coûts induits par de nouveaux droits opposables ou de nouvelles obligations d’accessibilité (cf. loi Handicap), dont une grande partie pèsent sur les collectivités locales – illustrent les failles des processus de décisions actuels.
- en matière sanitaire et de sécurité alimentaire, les obligations normatives récentes induisent des surcoûts considérables notamment pour les petites communes.

Les collectivités locales reconnaissent que l’édiction de normes et de règles fait partie intégrante du rôle de l’État, dès lors que le degré de précision et d’uniformisation n’excède pas ce qui est nécessaire à assurer la sécurité et l’égalité des citoyens. Elles veulent être mieux associées aux processus de décision afin de faire valoir le point de vue du financeur et du responsable de la mise en œuvre. »

Les élus locaux doivent en tout cas composer avec la complexité des structures et des normes, l’enchevêtrement des compétences et une pression croissante sur le niveau des dépenses publiques. « Et devinez sur qui ça retombe ? » Ce titre mordant est celui d’un ouvrage publié à la Documentation française par la Caisse des dépôts et consignations et Mairie-conseils en 2002, sur la vie quotidienne des maires dans 32 000 communes. Il a le mérite d’attirer l’attention sur la difficulté de l’exercice des mandats locaux, en particulier celui de maire.

Un certain nombre de maires de petites communes ne se représentent d’ailleurs pas aux élections des 9 et 16 mars 2008, alors que ces élus locaux restent les mieux connus et les plus appréciés des Français.

L’évolution de l’organisation territoriale et de la répartition des compétences entre les différents acteurs publics sur le territoire semble avoir finalement contribué à compliquer la tâche des élus locaux dans un certain nombre de cas. De nombreux rapports ont notamment souligné les effets des vagues successives de décentralisation et du développement de l’intercommunalité ces 25 dernières années.

Les élus locaux sont aujourd’hui confrontés à la complexité des structures territoriales et des normes applicables. L’action locale est alourdie par l’enchevêtrement des compétences, dans un contexte de difficile maîtrise des dépenses.

Les délibérations des EPCI concernent principalement, en matière fiscale, la fixation des taux des taxes directes locales et la détermination d’une partie de leur assiette via les exonérations, abattements ou plafonnements d’impositions.

Ces délibérations sont, en principe, de portée générale. Seules celles instituant des exonérations de TEOM sur le fondement de l’article 1521 II du code général des impôts (CGI) doivent viser nominativement les personnes morales ou physiques, le cas échéant, qu’elles concernent.

Elles doivent, dans la mesure du possible, préciser l’article du CGI sur lequel elles se fondent.

Une délibération peut être adoptée pour préciser ou compléter une délibération précédente à laquelle elle doit faire explicitement référence.

En cas d’extension ultérieure du périmètre de l’EPCI, les délibérations qu’il a adoptées s’appliquent automatiquement aux nouvelles communes membres.

Les délibérations qui ne fixent pas de limitation à leur durée d’application demeurent en vigueur tant qu’elles n’ont pas été modifiées ou rapportées.

1 – Le contrôle de légalité des délibérations fiscales des EPCI

Le contrôle des décisions et des actes pris par les élus locaux vise à garantir leur légalité au regard des normes juridiques en vigueur, tout en respectant les principes relatifs à la libre administration des collectivités locales.

Le préfet n’exerce plus ni tutelle, ni contrôle d’opportunité, ni contrôle a priori, sur les actes des collectivités locales. Le contrôle de légalité est désormais fondé sur trois principes :

1. les actes des collectivités locales sont immédiatement exécutoires dès qu’ils ont été publiés ou notifiés ou, pour certains d’entre eux, transmis au représentant de l’Etat ;
2. le contrôle s’exerce a posteriori et ne porte que sur la légalité des actes, et non pas sur leur opportunité ;
3. le contrôle fait intervenir le représentant de l’État qui défère les actes qu’il estime illégaux au juge administratif, seul en mesure d’en prononcer l’annulation s’il y a lieu.

Les délibérations fiscales des groupements de communes entrent dans le champ des actes soumis à l’obligation de transmission au représentant de l’État dans le département.

Les actes transmis au représentant de l’État font l’objet d’une vérification de légalité dans un délai de deux mois suivant leur transmission.

Pendant ce délai, le représentant de l’État peut formuler des observations, exercer un recours gracieux contre un acte, demander à l’autorité locale des informations complémentaires (ce qui suspend le délai de recours contentieux) ou déférer au tribunal administratif les actes qu’il estime contraires à la légalité.

Lorsque le Préfet adresse une lettre d’observations à une collectivité, cette dernière dispose d’un délai de deux mois pour y répondre et, le cas échéant, corriger l’illégalité en modifiant ou en abrogeant l’acte qui en est entaché.

Cette demande provoque la prorogation du délai qui courra de nouveau, pour sa durée entière, à compter de la réponse du groupement de communes.

Le Préfet peut assortir son déféré d’un référé-suspension sur lequel le tribunal administratif doit statuer dans un délai d’un mois.

Cette demande vise à faire suspendre par le juge l’exécution d’un acte contesté dans l’attente d’un jugement sur l’acte. Le représentant de l’État doit alors établir que l’urgence et le sérieux du doute qui pèse sur la légalité de la délibération justifient la suspension de son exécution.

Le pôle de fiscalité directe locale (PFDL), service en charge des missions d’information et de conseil aux collectivités au sein de la trésorerie générale, participe au contrôle de légalité.

Lorsqu’il estime qu’une délibération est susceptible d’être entachée d’illégalité, il lui revient d’en informer les services préfectoraux dans les meilleurs délais.

2 – Date limite de délibérations

En application de l’article 1639 A du CGI, la délibération fixant le taux de taxe professionnelle des EPCI à TPU doit intervenir avant le 31 mars de chaque année. Cette date est cependant repoussée l’année du renouvellement du conseil communautaire et en cas de communication tardive des informations indispensables à l’élaboration du budget.

Les autres délibérations relatives à la fiscalité directe locale (exonérations, …) doivent intervenir avant le 1er octobre pour application au 1er janvier de l’année qui suit. La délibération portant exonération de taxe professionnelle en application de l’article 1465 du CGI (exonérations liées à l’aménagement du territoire) peut cependant être prise jusqu’au 31 décembre d’une année pour application au 1er janvier de l’année suivante.

Les délibérations relatives à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (taux, exonérations, zonage pour service rendu, etc.) doivent, quant à elles, être adoptées avant le 15 octobre pour application au 1er janvier suivant.

L’ensemble de ces délibérations est notifié aux services fiscaux par l’intermédiaire des services préfectoraux au plus tard 15 jours après la date limite prévue pour leur adoption. Les états fiscaux sont également transmis au PFDL par les services préfectoraux pour participation au contrôle de légalité.

3 – Délibérations fixant les taux des taxes directes locales

Comme les collectivités territoriales, les EPCI disposent de deux options pour fixer le taux des quatre impôts directs locaux : soit faire varier les taux de façon proportionnelle (application d’un coefficient de variation proportionnelle identique pour les quatre taxes), soit les faire varier de façon différenciée.

Dans ce cas, les taux de TP et de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) ne peuvent en principe augmenter plus ou diminuer moins que le taux de TH ou le taux moyen pondéré des taxes ménages ; le taux de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) est libre.

Les développements ci-après détaillent les différentes modalités offertes aux EPCI pour faire varier de façon différenciée leurs taux de fiscalité directe locale.

3.1 Règles de détermination du taux de la taxe foncière sur propriétés non bâties

Le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la taxe d’habitation.

3.2 Règles de détermination du taux de la taxe professionnelle

Indépendamment des règles de plafonnement et des règles dérogatoires aux liens entre les taux, l’augmentation du taux de la taxe professionnelle au titre d’une année, ne peut excéder la plus faible des deux augmentations suivantes :

– une fois et demie l’augmentation du taux de la taxe d’habitation ;
- une fois et demie l’augmentation du taux moyen pondéré des taxes foncières et de la taxe d’habitation (taxes ménages).

Cette augmentation à hauteur d’une fois et demie l’augmentation des taux des impôts ménages n’est pas autorisée dans les deux cas suivants :

– lorsque la hausse possible du taux de la taxe professionnelle est plafonnée en raison de l’utilisation préalable de la diminution sans lien d’une ou plusieurs taxes ménages* (EPCI à fiscalité additionnelle) ;
- lorsque la majoration spéciale du taux de la taxe professionnelle est mise en œuvre (EPCI à taxe professionnelle unique).

La baisse du taux de la taxe professionnelle est au moins égale à la plus importante des deux diminutions suivantes :

– celle du taux de la taxe d’habitation ;
- celle du taux moyen pondéré de la taxe d’habitation et des taxes foncières.

Tableau récapitulatif des possibilités de variation différenciée des taux

Ces dispositions s’appliquent sous réserve des spécificités propres au régime fiscal de chaque type d’EPCI, spécificités détaillées dans la fiche afférente à chacun de ces régimes fiscaux.

4 – Délibérations relatives à l’assiette des impositions directes locales

Les établissements publics de coopération intercommunale, en fonction de leur régime fiscal, peuvent percevoir les taxes foncières, la taxe d’habitation, la taxe professionnelle ou encore la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

Les délibérations relatives aux taxes foncières et à la taxe d’habitation mentionnées ci-après peuvent être adoptées par tous les EPCI à fiscalité propre à l’exception de ceux soumis au régime de la taxe professionnelle unique (TPU). Celles relatives à la taxe professionnelle sont susceptibles d’être adoptées par tous les EPCI à fiscalité propre.

Les pertes de recettes résultant, pour les EPCI, de la mise en œuvre des exonérations qu’ils décident ne font l’objet d’aucune compensation de la part de l’État.

Les établissements publics de coopération intercommunale sont autorisés à délibérer pour la seule part des taxes qui leur revient.

4.1. Taxes foncières

Un certain nombre d’articles du code général des impôts permettent aux EPCI qui perçoivent les taxes foncières de prendre des délibérations en matière d’exonération, de suppression d’exonération ou d’abattement.

4.1.1. Taxe foncière sur les propriétés bâties

Les EPCI qui perçoivent la taxe foncière sur les propriétés bâties sont autorisés à prendre les délibérations suivantes :
- article 1382 B : exonération des bâtiments affectés à l’activité de déshydratation de fourrage ;
- article 1382 C : exonération des immeubles ou parties d’immeubles qui appartiennent à des établissements participant au service public hospitalier et qui sont affectés aux activités médicales des groupements de coopération sanitaire ;
- article 1383 : suppression de l’exonération de deux ans en faveur des constructions nouvelles, reconstructions et additions de construction à usage d’habitation achevées à compter du 1er janvier 1992 ;
- article 1383 A : exonération en faveur des entreprises nouvelles pour les établissements qu’elles créent ou reprennent à une entreprise en difficulté lorsqu’elles sont situées dans certains zones du territoire, territoire, ainsi que des entreprises exerçant une activité non commerciale situées dans les zones de revitalisation rurale ;
- article 1383 B : suppression de l’exonération de cinq ans instituée en faveur des immeubles situés dans les zones franches urbaines et affectés à une activité entrant dans le champ d’application de la taxe professionnelle exercée pour la première fois entre le 1er janvier 2002 et le 1er janvier 2008 dans les conditions prévues aux premier et quatrième à septième alinéas du I quater de l’article 1466 A du code général des impôts ;
- article 1383 C : suppression de l’exonération de cinq ans instituée en faveur des immeubles situés dans les zones franches urbaines et affectés à une activité entrant dans le champ d’application de la taxe professionnelle exercée pour la première fois entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2008 dans les conditions prévues aux premier et troisième alinéas du I quinquies de l’article 1466 A du code général des impôts ;
- article 1383 D : exonération de sept ans des immeubles appartenant à une jeune entreprise innovante existant au 1er janvier 2004 ou créée entre cette date et le 31 décembre 2013 ;
- article 1383 E : exonération des logements locatifs sociaux, situés en zone de reconversion rurale et entrant dans le champ d’application de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation, acquis puis améliorés au moyen d’aides de l’ANAH par des personnes physiques ;
- article 1383 F : exonération des immeubles implantés au 1er janvier de l’année d’imposition dans une zone de recherche et de développement d’un pôle de compétitivité lorsque ces actions participent à un projet de recherche et de développement validé par l’État ;
- article 1388 ter : suppression de l’abattement de 30 % applicable pendant cinq ans, dans les départements d’outre-mer, sur la base d’imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties des logements locatifs sociaux appartenant à des organismes d’habitation à loyer modéré ou à des sociétés d’économie mixte, lorsque ces logements ont fait l’objet de travaux d’amélioration pour faire face à des risques naturels prévisibles ;
- article 1518 A : exonération portée à 100% pour la valeur locative des installations destinées à la lutte contre la pollution des eaux et de l’atmosphère et achevées à compter du 1er janvier 1992.

4.1.2 – Taxe foncière sur les propriétés non bâties

Les EPCI qui perçoivent la taxe foncière sur les propriétés non bâties sont autorisés à prendre les délibérations suivantes :
- article 1394 C : exonération des terrains agricoles ou non plantés en oliviers ;
- article 1395 A : exonération pour une durée maximale de huit ans des terrains nouvellement plantés en noyers ;
- article 1647-00 bis : dégrèvement pendant cinq ans de la taxe foncière sur les propriétés non bâties afférente aux parcelles exploitées par les jeunes agriculteurs ;

4.2. Taxe d’enlèvement des ordures ménagères et redevance d’enlèvement des ordures ménagères

Les EPCI compétents pour instituer la TEOM peuvent prendre les délibérations suivantes :
- article 1521 : exonération des locaux à usage industriel ou commercial et/ou des immeubles munis d’un appareil d’incinération, suppression de l’exonération des locaux situés dans le périmètre où le service ne fonctionne pas ;
- article 1522-II : plafonnement des valeurs locatives ;
- article 1609 nonies A ter : mise en œuvre du régime dérogatoire ;
- article 1636 B sexies III : institution d’un zonage pour service rendu, d’une zone autour d’une installation de transfert ou d’élimination des déchets ainsi que mise en œuvre du dispositif de lissage des taux de TEOM et institution du zonage afférent.

Sous réserve des précisions apportées dans la fiche n° 226, ces délibérations doivent en règle générale intervenir avant le 15 octobre pour être applicables l’année suivante.

Le financement du service d’élimination des déchets ménagers dans les groupements de communes fait l’objet d’un traitement spécifique dans la fiche 226.

4.3 Taxe d’habitation

Les EPCI qui perçoivent la taxe d’habitation sont habilités à prendre les délibérations relatives aux abattements (article 1411 du code général des impôts) :
- majoration, suppression ou modification des abattements pour charges de famille ;
- institution, majoration, diminution, suppression ou rétablissement de l’abattement général à la base ;
- institution, majoration, diminution, suppression ou rétablissement de l’abattement spécial à la base.

Les délibérations des EPCI s’appliquent sur la part de la taxe qui leur revient. A défaut de délibération prise par l’EPCI, ce sont les abattements communaux qui s’appliquent.

Les bases nettes de taxe d’habitation de l’EPCI sont alors égales à la somme des bases nettes de taxe d’habitation de ses communes membres.

4.4 Taxe professionnelle

Les délibérations que peuvent prendre les EPCI, quel que soit leur régime fiscal, en matière de taxe professionnelle portent sur les exonérations ou abattements prévus aux articles suivants du code général des impôts :
- article 1459-3° : suppression de l’exonération de droit instituée en faveur des loueurs de gîtes ruraux ou de certains locaux meublés ;
- article 1464 A : exonération des entreprises de spectacle et de certains cinémas ;
- article 1464 B : exonération en faveur des entreprises nouvelles pour les établissements qu’elles créent ou reprennent à une entreprise en difficulté lorsqu’elles sont situées dans certains zones du territoire, ainsi que des entreprises exerçant une activité non commerciale situées dans les zones de revitalisation rurale ;
- article 1464 D : exonération de deux à cinq ans des médecins et auxiliaires médicaux à compter de l’année qui suit celle de leur établissement ou de leur regroupement à titre libéral dans une commune de moins de 2 000 habitants ou dans une zone de revitalisation rurale et des vétérinaires investis du mandat sanitaire prévu à l’article L. 221-11 du code rural ;
- article 1464 E : exonération pour moitié et pendant dix ans de la valeur locative des installations de désulfuration du gazole et du fioul lourd ;
- article 1464 F : exonération de cinq ans de la valeur locative des installations de stockage de gaz liquéfié faisant l’objet d’un transfert ;
- article 1464 G : exonération au titre de 2001 à 2006 de la valeur locative des outillages, équipements et installations spécifiques de manutention portuaire ;
- article 1464 H : exonération des activités des établissements publics administratifs d’enseignement supérieur ou de recherche gérées par des services d’activités industrielles et commerciales ;
- article 1465 : exonération de cinq ans des entreprises procédant à des décentralisations, extensions, créations d’activités industrielles, de recherche scientifique et technique ou de services de direction, d’études, d’ingénierie et d’informatique ainsi que des reconversions dans le même type d’activités et des reprises d’établissements en difficulté exerçant le même type d’activités dans les zones éligibles à la prime d’aménagement du territoire (PAT) et dans les territoires ruraux de développement prioritaire ;
- article 1465 A : suppression de l’exonération de droit de cinq ans instituée en faveur des entreprises procédant à des décentralisations, extensions, créations d’activités industrielles, de recherche scientifique et technique ou de services de direction, d’études, d’ingénierie et d’informatique ainsi que des reconversions dans le même type d’activités et des reprises d’établissements en difficulté exerçant le même type d’activités dans les zones de revitalisation rurale ; suppression de l’exonération de droit de cinq ans en faveur des créations d’activités réalisées par des entreprises non commerciales ainsi que des créations d’activités commerciales et des reprises d’activités commerciales, artisanales ou non commerciales réalisées dans des communes de moins de 2 000 habitants par des entreprises exerçant le même type d’activité et employant moins de cinq salariés dans les zones de revitalisation rurale ;
- article 1465 B : exonération de cinq ans des PME pour les opérations visées à l’article 1465 du CGI réalisées dans les zones éligibles à la PAT pour les seules activités tertiaires ;
- article 1466 A I : exonération de cinq ans des créations ou extensions d’établissement réalisées dans les zones urbaines sensibles ;
- article 1466 A I ter, I quater et I quinquies : suppression de l’exonération de droit de cinq ans instituée en faveur des créations et extensions d’établissements, changements d’exploitant intervenus dans les zones de redynamisation urbaine et dans les zones franches urbaines ;
- article 1466 D : exonération des jeunes entreprises innovantes ;
- article 1466 E : exonération des activités implantées au 1er janvier de l’année d’imposition dans une zone de recherche et de développement d’un pôle de compétitivité lorsque ces actions participent à un projet de recherche et de développement validé par l’État ;
- article 1469 : exonération des outillages utilisés par un sous-traitant industriel qui n’en est ni propriétaire, ni locataire, ni sous-locataire et imposés à son nom. ;
- article 1469 A quater : abattement applicable sur la base d’imposition des diffuseurs de presse écrite ;
- article 1518 A : abattement de 100 % sur la valeur locative des matériels acquis ou créés à compter du 1er janvier 1992 destinés à économiser l’énergie ou à réduire le niveau acoustique d’installations existant au 31 décembre 1990.

Les délibérations afférentes à la taxe professionnelle doivent, sous réserve des dispositions prévues par l’article 1466 du CGI, être prises avant le 1er octobre de l’année pour être applicables à compter de l’année suivante sur l’ensemble du territoire.

Toutefois, pour les dispositifs d’exonération prévus aux articles 1465 et 1465 B au titre de l’aménagement du territoire, les délibérations peuvent intervenir jusqu’au 31 décembre et être applicables dès le 1er janvier de l’année suivante.

Lorsque l’EPCI n’est pas soumis au régime de la taxe professionnelle unique, ces délibérations ne s’appliquent que sur la seule part de taxe professionnelle qui lui revient.

En outre, les EPCI à taxe professionnelle unique sont habilités à prendre, en matière de taxe professionnelle, les délibérations qui relèvent habituellement de la seule compétence des communes (cf. fiche sur les EPCI à TPU)

Si l’on se fonde sur la notion de « collectivité territoriale décentra­lisée »[1], c’est-à-dire une entité comprenant un territoire et un groupe d’habitants appelé à désigner par élection les personnes habilitées à gérer leur intérêt commun sur ce territoire – notion qui a le mérite d’établir un lien entre l’administration locale et la démocratie -, alors la commune (« district », dans les pays de langue anglaise) est bien la collectivité territoriale décentralisée de droit commun en Europe[2]. La présente étude en rappelle les principales caractéristiques.

Il existe une grande diversité institutionnelle des communes en Europe

La catégorie des collectivités locales de premier niveau n’est pas homogène dans tous les pays de l’Union européenne. Dans certains pays, il existe plusieurs genres de collectivités locales de premier niveau. Ainsi, parmi les 10 pays nouveaux entrant dans l’Union européenne, 6 pays ont défini plusieurs catégories de communes. En général, la distinction se fait entre communes rurales et communes urbaines : c’est le cas à Chypre, en Estonie, en Hongrie, en Lettonie, en Pologne, en Slovaquie, en Slovénie.

Par ailleurs, dans plusieurs pays, certaines communes ont également le statut de collectivité de deuxième niveau. Ainsi, en Allemagne, 118 grandes villes ont-elles le double statut de commune et d’arrondissement ; au Danemark, 3 villes ont le double statut de commune et de comté ; en Italie, des villes qui peuvent se transformer en ville métropolitaine sont à la fois communes et provinces (Turin, Milan, Venise, Gênes, Florence, Rome, Naples) ; en Hongrie, les villes chefs-lieux de département et les villes de plus de 50 000 habitants désignées par le Parlement ont un statut départemental ; en Lettonie, 7 villes de plus de 50 000 habitants (dont Riga) ont le double statut de commune et de département ; en Pologne, 65 grandes villes sont à statut départemental ; en République tchèque, Prague a le double statut de commune et de région ; en Suède enfin, Gotland a le double statut de commune et de comté.

Dans les États fédéraux, certaines villes ont également le statut d’état fédéré : en Allemagne (Berlin, Brême, Hambourg) ; en Autriche (Vienne) ; en Belgique (Bruxelles).

Enfin, certaines villes sont également dotées d’un statut particulier. Ainsi, en France, en Hongrie, en Pologne, en République tchèque, au Royaume-Uni, en Slovaquie, la ville capitale est-elle dotée de ce statut particulier, avec une organisation institutionnelle différente de celle des autres communes. Ces communes, à l’importance particulière, sont en général divisées en arrondissements, disposant d’un budget propre et d’organes élus au suffrage universel direct, qui assurent la gestion de services de proximité.

I. Nombre et taille des communes européennes : une situation très contrastée

L’Union européenne à 27 pays compte désormais 97 494 collectivités territoriales de premier niveau. Avec plus de 36 000 communes, la France compte à elle seule 37,5 % du total, tandis que l’Allemagne en rassemble 14 %, l’Espagne et l’Italie 8 % et la République tchèque 6 %.

En ce qui concerne la population des communes, on peut distinguer trois groupes principaux. Le premier (10 pays) rassemble des pays dont le nombre moyen d’habitants par commune dépasse les dix mille habitants : 36 000 aux Pays-Bas et au Portugal, 32 000 en Suède, 19 700 au Danemark, 17 400 en Belgique, 15 500 en Pologne, 10 300 en Slovénie, 11 600 en Finlande, 10 200 en Grèce.

Ensuite, 9 pays ont des moyennes par commune de quelques milliers d’habitants : Roumanie (7 630), Italie (7 100), Allemagne (5 900), Estonie (5 500), Autriche (3 400), Espagne (4 900), Hongrie (3 200), Lettonie (4 300), Luxembourg (3 700), Malte (5 800).

Enfin, un dernier groupe rassemble des pays dont la taille des communes est très éloignée de la moyenne européenne. Quelques pays ont de très petites communes, avec moins de 2 000 habitants : Chypre, la France, la République tchèque, la Bulgarie et la Slovaquie. La France a ainsi, après la Bulgarie et à égalité avec la République tchèque, le plus petit nombre moyen d’habitants par commune (1 600).

A l’autre bout de l’échelle, un autre petit groupe rassemble des pays dont les communes sont de très grande taille : les communes (districts) anglaises regroupent ainsi en moyenne 135 000 habitants, les communes lituaniennes plus de 60 000, et les communes irlandaises 44 900 habitants.

Cette situation contrastée est le résultat de politiques divergentes. Si l’histoire respective des pays de l’Union leur a, en général, légué des communes petites et nombreuses selon nos critères actuels, des actions ont en effet été menées dans de nombreux pays pour limiter leur nombre et augmenter leur taille, afin qu’elles puissent disposer de ressources et d’un champ d’action suffisants pour prendre en charge leurs missions toujours plus nombreuses.

Les mouvements de fusions de communes ont ainsi abouti à la diminution du nombre de communes en Allemagne (de 25 000 à 8 500), en Autriche (3 999 à 2 359), en Grèce (5 343 à 1 033), en Lituanie (580 à 56), aux Pays-Bas (811 à 496), au Royaume-Uni et en Suède (2 500 à 289). En revanche, en France, aussi bien qu’en Estonie ou en Lettonie, les politiques de fusion de communes n’ont pas été efficaces.

A l’inverse, en Europe de l’Est, dans certains cas, un mouvement contraire s’est récemment fait jour. Le principe d’autonomie locale y a été enrichi d’une loi sur l’autodétermination municipale, qui a ouvert la voie à un certain émiettement (Hongrie, République tchèque, Slovaquie). Ainsi, la République tchèque a-t-elle choisi la voie de la fragmentation communale lors de la refonte du territoire opérée dans les années 1990. La taille moyenne des communes actuelles est en effet très réduite : 17 km², 1 700 habitants ; 80 % des communes ont moins de 1 000 habitants.

Cette tendance est un renversement par rapport à une phase de contraction du maillage communal entamée en 1950, au nom de la rationalisation du territoire. De 11 459 communes en 1950, on était passé à un total de 4 120 en 1989, souvent contre les vœux de la population. Dans les années 1990, ces mêmes villages ont repris leur autonomie communale, si bien que 60 % des 6 246 communes ont aujourd’hui moins de 500 habitants. Mais ces petites collectivités territoriales expérimentent parallèlement la coopération intercommunale, sur des champs divers (tourisme, environnement, transports, etc.). Ailleurs, dans les anciens pays de l’Est, le maillage communal est resté plus stable (Roumanie, Bulgarie, Pologne).

Comme alternative à la fusion, l’Europe a connu un certain développement des coopérations intercommunales. L’intercommunalité peut être mise en place librement par les collectivités locales, ou présenter un caractère obligatoire. Elle est particulièrement développée en Autriche (1 000 structures) ; en Finlande (250 structures) ; en France (19 000 structures) ; en Hongrie (1 430 structures) ; au Luxembourg (70 structures) ; en République tchèque (582 coopérations) ; en Suède (55 structures).

Pays	Nombre de communes	Nombre moyen d’habitants par commune
Allemagne	13 854	5 900
Autriche	2 359	3 400
Belgique	589	17 400
Bulgarie	5 312	1 445
Chypre	389	1 800
Danemark	271	19 700
Espagne	8 106	4 900
Estonie	247	5 500
Finlande	448	11 600
France	36 565	1 600
Grèce	1 033	10 200
Hongrie	3 158	3 200
Irlande	85	44 900
Italie	8 100	7 100
Lettonie	547	4 300
Lituanie	61	60 500
Luxembourg	118	3 700
Malte	68	5 800
Pays-Bas	496	32 200
Pologne	2 489	15 500
Portugal	278	36 000
République tchèque	6 258	1 600
Roumanie	2 827	7 630
Royaume-Uni	434	135 700
Slovaquie	2 920	1 900
Slovénie	193	10 300
Suède	289	30 700

II. Organisation et fonctionnement démocratique

A l’exception d’une partie des conseillers des communes portugaises, les membres des conseils municipaux des communes européennes sont toujours élus au suffrage universel direct. La commune constitue, dans tous les pays, l’échelon de base de la démocratie, et répond ainsi à la définition de l’autonomie locale telle que posée par la Charte européenne de l’autonomie locale (article 3) :

« Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi. »

D’ailleurs, un des premiers actes politiques forts de plusieurs États post-socialistes fut la restauration du principe d’autonomie locale, dès 1990. En même temps que les mécanismes du multipartisme étaient restaurés, on redonnait à la commune son autonomie politique (par des élections libres au suffrage universel), budgétaire et patrimoniale (transfert d’une partie du patrimoine de l’État vers les municipalités). La commune est devenue ainsi le fondement de la démocratie retrouvée.

Notons que la commune est également le lieu de la citoyenneté européenne depuis que le traité de Maastricht de 1992 a introduit le droit de vote et d’éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales et européennes.

Mode de scrutin et durée des mandats

Dans la majorité des cas, les conseillers locaux sont désignés selon un mode de scrutin à la proportionnelle. Parfois, le mode de scrutin varie selon la taille de la commune, un scrutin majoritaire ou mixte étant appliqué dans les petites communes et un scrutin proportionnel dans les grandes : il en est ainsi dans les communes hongroises, grecques, italiennes, polonaises. Seuls quelques pays appliquent un scrutin majoritaire ou à dominante majoritaire pour les grandes communes : France, Luxembourg, Royaume-Uni, Slovénie. Les conseillers municipaux sont en général renouvelés en même temps (mais tous les ans, par tiers, dans les communes maltaises).

La durée des mandats des conseils municipaux est de 4 ans (dans 17 des 27 pays), 5 ans ou 6 ans. Le mandat des conseillers municipaux est ainsi de 4 ans au Danemark, en Espagne, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en Suède, en Finlande, en Pologne, en Allemagne en Hesse ; de 5 ans en Autriche (dans certains Länder), en Allemagne (sauf en Hesse), à Chypre, en Irlande, en Italie ; enfin de 6 ans dans seulement 4 pays (Belgique, France, Autriche dans certains Länder).

La durée du mandat des exécutifs locaux diffère cependant parfois de celle des conseils. Ainsi, en Finlande, le maire peut-il avoir un mandat d’une durée inférieure à celle du conseil, tandis qu’en Irlande le maire est renouvelé tous les ans alors que le conseil a un mandat de 5 ans, de même qu’en Islande (1 an pour le maire, 4 ans pour le conseil).

A l’inverse, le maire néerlandais, nommé par le Gouvernement sur proposition du conseil, a un mandat de 6 ans contre 4 ans pour le conseil municipal (mais les échevins, qui constituent avec le maire l’exécutif de la commune, ont un mandat de 4 ans), de même que le Magistrat dans le Land de Hesse (où l’exécutif communal est composé d’un maire élu au suffrage universel et d’adjoints, fonctionnaires élus pour 6 ans, le conseil municipal étant élu pour 4 ans).

Les organes municipaux

En dehors du conseil municipal, on retrouve dans la plupart des pays les mêmes organes, dont les rapports institutionnels sont cependant variables : exécutif collégial, Président de l’assemblée, maire, chef de l’administration. Dans le cas le plus fréquent, un conseil municipal prend les grandes décisions de la vie de la commune, notamment concernant son budget, et un exécutif collégial, désigné parmi les membres de ce conseil, organise son travail, souvent réparti entre des commissions, applique ses décisions et gère les affaires courantes de la commune. Au sein de cet exécutif (il est alors un simple « primus inter pares ») ou au-dessus de lui, un maire (ou bourgmestre, ou primator, etc.) préside le conseil municipal et reçoit des responsabilités particulières, comme la police municipale et la représentation de la commune. Il est, dans la plupart des cas, le chef de l’administration communale.

Le maire est lui-même soit désigné parmi les conseillers municipaux et par eux, soit désigné par le chef de l’État sur présentation de l’assemblée municipale, soit, le plus souvent, élu au suffrage universel direct. Ainsi le chef de l’exécutif est-il élu au suffrage universel direct, par exemple, dans une partie des communes autrichiennes, en Allemagne, en Italie, en Bulgarie, à Chypre, en Hongrie, en Pologne, en Roumanie, en Slovénie, en Slovaquie. On peut noter que, dans ces 5 derniers pays, le mandat du maire est de 4 ans, ce qui dessine une sorte de modèle municipal est-européen avec une durée de mandat courte et une élection du maire au suffrage universel direct. L’élection du maire au suffrage universel renforce bien évidemment sa légitimité et son pouvoir. Un bon exemple en est le maire allemand dans le système du conseil (dans tout le pays sauf en Hesse) qui, élu au suffrage universel, est à la fois Président du conseil municipal avec droit de vote, chef de l’exécutif municipal et représentant de la commune. Il est élu pour 8 ans dans certains Länder, exerce ses fonctions à plein temps et dispose d’un pouvoir considérable. Il existe cependant des contre-exemples, comme le maire français qui, bien qu’élu par le conseil municipal, dispose d’un grand pouvoir, souvent renforcé, à l’inverse du modèle allemand, par la détention d’autres mandats.

En revanche, en Belgique, le bourgmestre est nommé par le Gouvernement régional, mais ceci ne constitue par réellement une atteinte à la libre administration dans la mesure où il est en général nommé sur proposition d’une majorité des conseillers municipaux et qu’il ne peut que très exceptionnellement être révoqué. Il en est de même aux Pays-Bas, où le bourgmestre est nommé par le Gouvernement pour un mandat de 6 ans renouvelable, sur la base d’une recommandation du conseil municipal, l’avis de celui-ci étant en général suivi.

La combinaison de l’élection du maire et du conseil municipal se fait selon diverses modalités. Par exemple, en Hesse, l’originalité du système réside dans le fait que l’assemblée communale, mais également le maire, chef de l’exécutif local, sont élus au suffrage universel direct lors d’élections distinctes, organisées le même jour à l’échelle du Land, l’élection des maires étant bien individualisée. Comme on l’a vu, le mandat du maire excède celui du conseil municipal.

Le modèle décrit ci-dessus (assemblée municipale, exécutif collégial avec un maire) comporte de nombreuses variantes plus ou moins importantes. Parfois, l’exécutif n’est pas collégial et se compose seulement du maire (ainsi en Allemagne à l’exception du Land de Hesse, en Bulgarie, en Hongrie). Souvent, ce n’est pas le maire ou l’exécutif collégial qui organise le travail de l’assemblée et la dirige, mais un Président de l’assemblée, distinct du maire (en Hesse, Norvège, Finlande, Grèce, Bulgarie, Estonie).

Au Danemark, les fonctions exécutives sont essentiellement dévolues à des commissions d’élus, qui sont principalement chargées des tâches municipales. Si toutes les communes ont l’obligation de mettre en place une commission financière, elles peuvent également créer d’autres commissions permanentes. La commission financière a d’importants pouvoirs, y compris la préparation du projet de budget et l’administration des finances et du personnel des conseils locaux et des comtés. Bien que ce mode de gestion des affaires locales par le biais de commissions soit la règle générale, les plus grandes municipalités peuvent choisir d’instituer à la place un organe exécutif collégial (magistrature) élu par le conseil municipal et composé du maire et d’élus locaux représentant les partis politiques. Cet exécutif collégial remplit les mêmes fonctions que les commissions des autres collectivités locales. Un système assez semblable existe en Finlande.

Il arrive également que le maire ne soit pas le chef de l’administration, soit qu’un fonctionnaire du Gouvernement occupe cette place (par exemple en Irlande), soit que l’assemblée municipale nomme une autre personne que le maire à ce poste. Parfois, d’autres postes importants de l’administration communale, pour lesquels l’impartialité est requise, sont réservés à des fonctionnaires nationaux : ainsi, en Espagne, certaines fonctions publiques sont-elles réservées à des « funcionarios de habilitaciòn nacional », fonctionnaires dont l’habilitation doit être reconnue au niveau national afin de garantir qu’elles seront remplies avec l’impartialité nécessaire (fonctions d’autorité, d’actes publics, de consultations juridiques, de contrôle interne de la gestion économique et financière et du budget, de comptabilité et de trésorerie).

Enfin, en ce qui concerne la responsabilité de l’exécutif devant le conseil, la situation est diverse selon les pays. L’exécutif est responsable devant le conseil en Autriche, en Espagne (motion de censure et question de confiance), en Italie, aux Pays-Bas, dans les pays baltes, à Malte, en République tchèque. Il ne l’est pas, notamment, en France, en Grèce, à Chypre, en Allemagne, en Belgique.

A cet égard, on peut noter que l’article 3-2 de la Charte européenne de l’autonomie locale met l’accent sur les conditions « politiques » de l’exercice de la responsabilité locale. Celle-ci doit être « exercée par des conseils ou des assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs respon­sables devant eux ».

Cette question de la responsabilité des autorités exécutives locales devant les conseils élus a posé problème en France. Notre organisation territoriale ne reconnaît pas, en effet, la responsabilité des exécutifs locaux devant les assemblées délibérantes (sauf dans le cas de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française ou de la collectivité territoriale de Corse). Le Gouvernement français, dans l’une de ses trois déclarations interprétatives, a considéré que le mot « pouvant » devait être entendu comme une faculté et non comme une obligation, mettant un terme aux objections qui ont, en partie, motivé le long délai de ratification.

De même, le fonctionnement des « comités » à l’anglaise ou des exécutifs collectifs de certains Länder allemands ne contrevient sans doute pas, sur ce point, aux exigences de la Charte.

III. Statut des exécutifs locaux et cumul du mandat de conseiller municipal ou de maire avec un autre mandat

La situation des divers pays de l’Union européenne à l’égard du cumul entre une fonction de membre du conseil municipal ou de maire avec un autre mandat électif est très variable. Les textes ne permettent pas, en général, de connaître les pratiques réelles, car dans de nombreux pays le cumul n’est pas pratiqué malgré l’absence de règle explicite l’interdisant. Cependant, le cumul n’est pas si rare que cela est parfois affirmé.

Ainsi, en Belgique, le mandat de parlementaire est-il compatible avec le mandat communal, la plupart des membres du Parlement étant également conseillers municipaux. En Autriche, il n’existe aucune incompatibilité entre la fonction ministérielle et des mandats électifs locaux, de même qu’entre le mandat de député et des mandats électifs locaux. En Finlande, les parlementaires nationaux ainsi que les parlementaires européens peuvent être titulaires de mandats électifs locaux et être maires. En Irlande, il n’y a pas d’incompatibilité entre le mandat de parlementaire national et un mandat local et ce cumul touche près de la moitié des parlementaires nationaux. En Grèce, rien n’interdit non plus aux députés nationaux d’avoir des mandats locaux et d’être maire, tout comme au Luxembourg. Enfin, au Portugal, les députés de l’Assemblée nationale peuvent exercer un mandat électif local, mais ils ne peuvent pas exercer de mandat dans les organes exécutifs locaux.

En revanche, en Allemagne, dans le système du conseil, le maire est considéré par les textes comme un fonctionnaire élu et est appelé à exercer ses fonctions à plein temps. Les maires de certaines grandes villes exercent toutefois des fonctions dans de grandes associations d’élus et dans des entreprises. Le statut du maire peut être différent pour les communes de moins de 2 000 habitants, où il peut être bénévole. Quand ils deviennent députés du Bundestag, les élus abandonnent en général leurs mandats locaux. Les ministres fédéraux sont dans l’obligation de ne détenir aucune « fonction officielle », le tribunal constitutionnel de Karlsruhe assimilant à ce type de fonction un mandat électif local. Aux Pays-Bas, la fonction de bourgmestre est également une véritable carrière. Un bourgmestre exerce fréquemment ses fonctions dans plusieurs communes successivement, à plein temps.

En Italie, le maire ne peut faire plus de deux mandats successifs et ne peut devenir député, sauf s’il a démissionné 6 mois avant les élections législatives. En revanche, un député peut se présenter à l’élection de maire. Ce régime contraignant a été adopté pour limiter l’avantage dont bénéficie le maire au sein du collège électoral pour l’élection des députés du fait que ce dernier recouvre généralement largement le périmètre de la commune la plus importante. En Espagne, il est exigé de la part de chaque élu local, lors de sa prise de fonction, une déclaration sur toutes les causes d’incompatibilité possibles, ainsi que sur toutes les activités susceptibles de lui assurer une source de revenus, en même temps qu’une déclaration sur le contenu de son patrimoine. L’assemblée plénière évalue, pour chaque élu concerné, si son mandat et son activité professionnelle sont compatibles.

Enfin, dans plusieurs pays, malgré l’absence de règle écrite, il existe un usage de non-cumul. Ainsi, au Danemark, en pratique, le cumul est limité pour leurs membres, par certains partis (parti socialiste et parti social démocrate). En Norvège, le cumul n’est pas pratiqué. Enfin, au Royaume-Uni, il n’y a aucune incompatibilité entre mandats nationaux et autres mandats électifs régionaux et provinciaux, mais l’usage veut qu’il n’y ait pas de cumul de mandats.

IV. Les compétences et le contrôle de leur exercice

Les compétences des communes européennes sont rarement énumérées par la loi. D’ailleurs, ces compétences ne sont presque jamais exercées de façon exclusive par les communes. Dans de nombreux pays, il existe en outre explicitement une clause générale de compétence des communes (ainsi en France, Grèce, Italie, Pays-Bas, Chypre, Hongrie, République tchèque, Suède, Irlande).

Selon les pays, les principes de différenciation entre les compétences exercées par les communes varient. Ils reflètent notamment le mode de répartition des compétences entre l’État et les communes, de la déconcentration qui place un échelon étatique en face de la commune, pour l’aider et la contrôler dans l’exercice de ses compétences, à la délégation qui privilégie l’exercice des compétences étatiques par les communes mêmes.

Ainsi existe-t-il une distinction entre compétences propres et compétences déléguées par exemple en Autriche (des compétences sont déléguées par le Bund ou le Land, telles que l’État civil, l’organisation des élections, l’action sanitaire), en Italie, en Belgique (les communes assument d’une part des « missions d’intérêt communal » et d’autre part des « missions d’intérêt général déléguées » par les niveaux supérieurs : police, emploi). En Allemagne, il existe trois catégories de compétences : les compétences propres découlant du principe de compétence générale, les compétences propres mises à la charge des communes par la loi et les compétences étatiques assurées par les communes les plus importantes, par délégation.

Aux Pays-Bas les compétences des communes sont soit « autonomes » soit dites « de cogestion », c’est-à-dire ressortissent soit à l’autonomie locale pure, soit à la prise obligatoire de certaines mesures en vertu d’une loi (ce dernier cas représentant en réalité l’essentiel des compétences communales).

La distinction s’établit parfois entre compétences obligatoires et facultatives, comme en Hongrie, ou bien entre compétences générales, non obligatoires, relevant de la libre administration (transports publics, eau…) et compétences spécifiques obligatoires relevant de législations spéciales (éducation, santé, action sociale) comme en Finlande. Parfois enfin, la différenciation est établie selon la taille de la commune, seules les plus importantes exerçant certaines compétences.

Malgré cette diversité formelle, le contenu des compétences exercées semble assez proche, quoique seule une étude plus précise des périmètres et du budget consacré à chacune d’elles permette d’établir une véritable typologie.

Les compétences les plus fréquemment exercées sont, de manière logique, l’urbanisme et l’aménagement urbain, avec cependant des nuances importantes. Ainsi, la délivrance des permis de construire est-elle une tâche étatique déléguée en Allemagne mais une compétence communale en France. Viennent ensuite l’eau, l’assainissement et le traitement des déchets ménagers, les services sociaux, en particulier dans les pays du Nord de l’Europe (prestations, aide aux personnes âgées ou pauvres), les écoles élémentaires (infrastructure et parfois personnel enseignant, et jusqu’à l’université en Suède, parfois en Belgique, ou encore en Lettonie), puis les transports urbains, la voirie, la protection de l’environnement, la culture, la santé. Dans des cas plus rares, les communes sont compétentes en matière de logement.

Depuis les élections municipales de 2001, quel a été l’impact du processus de décentralisation sur les 36 783 maires et conseils municipaux ? Les maires seraient-ils compétents en tout, ou progressivement dépossédés du fait de leur intégration progressive dans le cadre des structures intercommunales ?

Un sondage IPSOS effectué sur l’état d’esprit des maires, en novembre 2007, révèle que 61% des maires actuellement en poste souhaitent se représenter au lieu de 45% en novembre 2000, peu avant le dernier scrutin. Selon un autre sondage, réalisé par CSA, 70% des maires estiment disposer du soutien de leurs administrés, le pourcentage tombant à 57% pour le soutien de l’État.

Les missions du maire et de la commune ont été élargies par la décentralisation depuis 2003

Les compétences traditionnelles du maire

Le maire est le représentant de l’État dans la commune. Il est aussi officier d’état-civil et officier de police judiciaire.

Il exerce des fonctions propres au pouvoir municipal (publication des lois et règlements, organisation des élections, légalisation des signatures, préparation du budget et ordonnancement des dépenses, gestion du patrimoine). Le maire est titulaire de pouvoirs propres. En matière de police administrative, il est chargé de maintenir l’ordre public, défini dans le Code général des collectivités territoriales comme le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Il a en charge les polices spéciales (baignade, circulation…). Le maire est également le chef de l’administration communale. Il est le supérieur hiérarchique des agents de la commune et dispose d’un pouvoir d’organisation des services.

Le maire exerce des compétences déléguées par le conseil municipal et doit lui rendre compte de ses actes. Les délégations portent sur des domaines très divers (affectation des propriétés communales, réalisation des emprunts, création de classes dans les écoles, action en justice…) et sont révocables à tout moment. La loi du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales autorise le maire à subdéléguer, à un adjoint ou un conseiller municipal, les attributions qui lui ont été confiées par délégation.

Le rôle du conseil municipal

Le conseil municipal représente les habitants. Ses attributions sont très larges depuis la loi de 1884 qui le charge de régler « par ses délibérations les affaires de la commune ». Cette compétence s’étend à de nombreux domaines.

Le conseil municipal donne son avis toutes les fois qu’il est requis par les textes ou par le représentant de l’État. Il émet des voeux sur tous les sujets d’intérêt local, il vote le budget, approuve le compte administratif (budget exécuté), il est compétent pour créer et supprimer des services publics municipaux, pour décider des travaux, pour gérer le patrimoine communal, pour accorder des aides favorisant le développement économique. Le conseil exerce ses compétences en adoptant des « délibérations » (terme désignant les mesures votées). Il peut former des commissions disposant d’un pouvoir d’étude des dossiers.

Le conseil municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre et l’ordre du jour, fixé par le maire, doit être communiqué avant le début de la séance. Celle-ci est ouverte au public, sauf si l’assemblée décide le huis clos ou si le maire exerce son pouvoir de « police des séances », notamment en cas d’agitation, et restreint l’accès du public aux débats.

L’apport des lois de décentralisation depuis 2003

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République s’est concrétisée par l’adoption de plusieurs lois organiques (LO) précisant les modalités d’organisation des référendums décisionnels locaux (LO du 1er août 2003), de l’expérimentation (LO du 2 août 2003) et de l’autonomie financière des collectivités territoriales (LO du 29 juillet 2004). La commune et le groupement de communes restent des niveaux relativement peu concernés par cette seconde vague de décentralisation.

La loi du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales, dont la plupart des dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2005, marque l’achèvement de l’acte II de la décentralisation. Elle précise les modalités des nouveaux transferts de compétence aux différents échelons décentralisés.

Ainsi, pour les communes et groupements de communes, la loi du 13 août 2004 élargit leurs compétences dans les domaines de l’urbanisme et des transports, de l’enseignement, de l’action économique, du logement, de l’action sanitaire et sociale et de la culture. Parmi les compétences transférées, celle qui permet au maire de délivrer des permis de construire au nom de la commune et non plus au nom de l’État, a connu une évolution importante avec l’entrée en vigueur, le 1er octobre 2007, du régime de simplification du permis de construire et des autorisations d’urbanisme.

Des motifs d’inquiétude subsistent

Le statut de l’élu local

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité définit un statut de l’élu local. Toutefois, le débat a resurgi au Sénat le 22 janvier 2008 à partir d’une question posée par Jean Puech à la ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, à propos de la « création d’un véritable statut de l’élu local » et des suites à apporter aux dix propositions formulées par l’Observatoire de la décentralisation dans son rapport sur l’émancipation de la démocratie locale publié le 7 novembre 2007.

La responsabilité juridique des maires

Ces dernières années, la responsabilité personnelle d’élus a été engagée de façon croissante. Les risques de mise en cause d’élus et de fonctionnaires pour fautes non intentionnelles naissent essentiellement des obligations d’hygiène et de sécurité, des pouvoirs de police, qui mettent les maires au premier rang en cas d’accident, et de la gestion de certains services publics locaux.

Afin de limiter ces mises en cause pénales, jugées parfois excessives, la loi du 10 juillet 2000, dite  » loi Fauchon « , assouplit le régime de la responsabilité pour faute non intentionnelle. L’élu ne peut plus être condamné s’il a accompli les diligences normales compte tenu des circonstances.

La fiscalité locale

Faisant suite au rapport du Conseil économique et social de décembre 2006, le rapport commun publié le 14 novembre 2007 par trois associations d’élus locaux, l’Association des maires de France (AMF), l’Assemblée des départements de France (ADF) et l’Association des régions de France (ARF), intitulé « Pour une réforme global du système fiscal local », dresse le constat d’un « système à bout de souffle ». Le rapport propose notamment une plus grande autonomie fiscale, l’adoption d’une loi organique sur les finances locales pour instaurer de nouveaux rapports entre l’État et les collectivités territoriales, ainsi que la possibilité, pour les collectivités, de saisir le Conseil constitutionnel de questions liées à leur libre administration, à l’autonomie financière et fiscale et à la péréquation.

L’intercommunalité : un nouvel échelon administratif ?

Présentée comme un remède à l’émiettement communal et un instrument de l’organisation rationnelle des territoires, l’intercommunalité s’est développée avec la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République et surtout depuis la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « loi Chevènement ».

L’article 72 de la Constitution, révisé en mars 2003, précise que les « groupements », au même titre que les collectivités territoriales, peuvent être désignés comme « chefs de file (…) lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ».

La loi du 13 août 2004 accorde aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, qui en font la demande, le droit d’exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, pour le compte de ces collectivités et sous réserve de leur approbation.

Selon le bilan de l’intercommunalité dressé au 1er janvier 2008 par la Direction générale des collectivités locales, la France compte désormais 33 636 communes regroupées dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, soit 223 communes de plus qu’un an auparavant (33 413). 92 % des communes et 87 % de la population appartiennent à un des quatre types de groupements à fiscalité propre.

Avec l’émergence des structures intercommunales, le centre du pouvoir local s’est déplacé et fait craindre aux maires des petites communes ou des communes périurbaines d’être dépossédés de leur mandat.

En outre, des interrogations se font jour quant aux coûts de l’intercommunalité.

Lors des élections municipales de 2001, de nouveaux textes régissant la composition des listes de candidats sont entrés en vigueur : parité, limitation du cumul des mandats, éligibilité des ressortissants européens. Les élections de 2008 sont l’occasion de dresser un bilan de cette première application, mais déjà le débat se déplace vers la question de la représentation de la diversité.

Le scrutin municipal est un scrutin de liste, les candidatures individuelles ne sont possibles que dans les communes de moins de 2500 habitants. Le nombre de conseillers municipaux est variable selon la taille de la commune : de 9 conseillers pour les villes de moins de 100 habitants à 163 pour Paris. Dans les communes de plus de 3500 habitants, le dépôt d’une déclaration de candidature est obligatoire et toute liste doit être complète (autant de noms que de sièges à pourvoir). Pour la constitution de ces listes et à côté des règles classiques concernant l’inéligibilité, le code électoral prévoit des cas d’inéligibilité ou d’incompatibilité propres au scrutin municipal (inéligibilité des agents salariés communaux par exemple). Depuis les élections de 2001, de nouvelles règles encadrent l’établissement des listes de candidats : la parité hommes femmes, la limitation du cumul des mandats, l’éligibilité des citoyens de l’Union européenne. Parallèlement, se développe un débat sur la représentation de la diversité et des « minorités visibles ».

La parité hommes femmes

Depuis la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999, la Constitution prévoit, dans son article 3, que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Cette réforme a permis l’adoption de la loi du 6 juin 2000, dite « loi sur la parité », qui oblige les partis à présenter, dans tous les scrutins de liste, une moitié de candidats de chaque sexe à une unité près. Sont concernées les élections européennes, sénatoriales dans les départements ayant trois sièges ou plus, régionales et municipales dans les communes de 3 500 habitants et plus. Cette loi a été appliquée pour la première fois aux élections municipales de 2001 : 38 000 femmes sont entrées dans les conseils municipaux des villes de 3 500 habitants et plus, soit 47,5 % des élus, ce qui a représenté une progression de 84,2 % par rapport aux élections antérieures. Cependant, la loi sur la parité n’ayant rien prévu pour l’accès aux fonctions de maires et d’adjoints au maire, ces résultats n’ont eu que peu de répercussion sur l’exécutif municipal. La proportion de femmes élues aux fonctions de maires est en effet restée modeste en 2001. Toutes communes confondues, la proportion de femmes parmi les maires n’est que de 10,9 % après les élections de mars 2001, contre 7,5 % en 1995. La loi du 31 janvier 2007 tend donc à corriger les manques de la loi de 2000 : elle impose une stricte alternance femmes hommes dans la composition des listes électorales et elle prévoit une obligation de parité sur les listes d’adjoints élus par le conseil municipal. Cette dernière disposition devrait permettre un partage strict des responsabilités exécutives entre les femmes et les hommes.

La limitation du cumul des mandats

Exception française, la pratique du cumul des mandats présente de nombreux inconvénients : faible renouvellement du personnel politique, risque de confusion des pouvoirs, absence de disponibilité des élus locaux… Dans l’objectif de moderniser la vie politique, la loi du 5 avril 2000 a donc été adoptée afin de limiter ce cumul. Est désormais interdit le cumul entre la fonction de parlementaire national et celle de parlementaire européen ; en outre ces derniers ne peuvent plus exercer un mandat exécutif local. Concernant les parlementaires nationaux, seul le cumul de deux mandats est autorisé : députés et sénateurs peuvent exercer aussi un mandat de maire ou de président de conseil général ou régional. Cette règle interdisant la possibilité de détenir plus de deux mandats ne concerne toutefois pas le mandat de conseiller municipal dans les communes de moins de 3 500 habitants. Concernant les élus qui ne détiennent que des mandats locaux (conseillers municipaux, généraux et régionaux), la même règle de « pas plus de deux mandats » s’applique également. Les fonctions de président de conseil régional, président du conseil exécutif de Corse, président de conseil général, maire (quelle que soit la taille de la commune), maire d’arrondissement sont strictement incompatibles entre elles. L’incompatibilité entre fonctions de chef d’exécutif local est automatique puisqu’elle prend effet dès l’élection qui place l’élu en situation de cumul. La première application de la loi lors des élections municipales de 2001 a provoqué la multiplication d’élections cantonales partielles, nombre d’élus démissionnant de leur mandat au conseil général pour conserver leur mandat municipal. Néanmoins la loi n’a eu que très peu d’effet sur le renouvellement du personnel politique et elle reste lacunaire puisque les élus locaux trouvent dans les structures intercommunales un échelon de pouvoir libre de toute incompatibilité.

Le droit d’éligibilité des citoyens de l’Union européenne

Instauré par le Traité de Maastricht, le droit de vote et d’éligibilité des citoyens de l’Union européenne aux élections locales a été mis en œuvre pour la première fois aux élections municipales de 2001. Les ressortissants européens peuvent être élus à un conseil municipal mais ils ne peuvent pas être maire ou adjoint et ils ne participent ni à la désignation des électeurs sénatoriaux, ni à l’élection des sénateurs. En 2001, 1,2 million de ressortissants européens de 14 nationalités étaient concernés par ces nouvelles dispositions et pouvaient s’inscrire sur une liste électorale complémentaire. Néanmoins la mobilisation a été faible : 166 000 ressortissants européens se sont finalement inscrits et, pour 255 788 candidats de nationalité française, dans les communes de 3500 habitants et plus, on a dénombré 991 candidats communautaires. Les conseillers municipaux d’origine communautaire représentent 0,24% de ceux qui ont été élus dans les communes de plus de 3500 habitants (204 sur 83 445). En 2008, suite à l’élargissement de l’Union européenne, ce sont 26 nationalités européennes qui sont admises à exercer ce droit.

La représentation de la « diversité »

La représentation de la « diversité » de la population ou des minorités visibles parmi les candidats ne fait l’objet d’aucun texte : au nom du principe républicain de l’égalité des citoyens et d’unicité du peuple français, il n’y a ni reconnaissance juridique des minorités, ni reconnaissance collective de leurs droits, seuls les individus sont détenteurs de droits et d’obligations. Pourtant, des associations se créent et réclament une représentation politique à l’image de la société, voire l’institution de mesures de « discrimination positive » (quotas) dans la désignation des candidats aux élections politiques. Pour les élections municipales, les partis politiques commencent à répondre à ces revendications. Ainsi, par exemple, lors de sa convention nationale en décembre 2007, la direction du Parti socialiste a annoncé qu’une vingtaine de candidats socialistes issus de « la diversité » seraient chefs de file de leur parti dans des villes de plus de 20 000 habitants et, dans sa Charte nationale des élections municipales, l’UMP s’engage à « ouvrir les équipes et les postes à responsabilité à tous celles et ceux qui veulent mettre en œuvre [son] projet municipal, aux jeunes, aux femmes, aux citoyens issus de la diversité et aux personnes handicapées »

La participation des citoyens à la gestion des services publics locaux constitue l’une des nouvelles exigences de la République. La seule participation, tous les six ans, au choix de ceux qui administrent localement pouvant paraître insuffisante, le Législateur a introduit des dispositions visant à approfondir la démocratie locale dans les communes de plus de trois mille cinq cents habitants. Reposant sur l’information, fonctionnant par la concertation, la démocratie de proximité porte sur plusieurs domaines.

Le droit du citoyen à l’information

La législation et la jurisprudence relative à la communication des documents administratifs en général sont fondées sur le principe du libre accès à l’information, le secret devenant l’exception. Tel est le principe posé par la loi du 17 juillet 1978 concernant l’amélioration des relations entre l’administration et le public et créant la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA).

Selon le Code général des collectivités territoriales, toute personne physique ou morale a le droit de demander communication sur place et de prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune, des arrêtés municipaux. Ce droit d’accès interdit en revanche de « reproduire, de diffuser ou d’utiliser à des fins commerciales les documents communiqués ».

Pour que les administrés puissent exercer correctement leur droit d’accès aux documents, ils doivent en connaître l’existence et, surtout, pouvoir les identifier. En effet, l’administré doit désigner lui-même le document qu’il désire consulter.

Quand, par exemple, les budgets sont mis à la disposition du public, ils sont accompagnés de documents annexes permettant d’apprécier les engagements et les concours de la commune. Il en est de même des documents relatifs à l’exploitation des services publics délégués.

La concertation avec les citoyens dans le domaine de l’urbanisme

La référence à la notion de concertation dans le droit de l’urbanisme est ancienne, mais c’est avec la décentralisation que la concertation préalable est devenue, pour les collectivités, une véritable obligation législative.

Aux termes du Code de l’urbanisme, le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales avant :

toute modification ou révision du plan local d’urbanisme ;

toute création, à son initiative, d’une zone d’aménagement concerté.

En l’absence de dispositions législatives et réglementaires définissant avec précision les modalités de la concertation, doivent être tenues pour satisfaisantes la réunion du conseil municipal, une publicité par voie de presse et une information sur les résultats de l’enquête. La personne publique qui a pris l’initiative de l’opération délibère sur le bilan et la concertation.

La Commission nationale du débat public (CNDP), créée en 1995 et érigée en autorité administrative indépendante en 2002, a pour mission de veiller à la participation et à l’information du public, lorsque des projets d’aménagement ou d’équipement ayant un fort impact sur l’environnement sont en cours. Elle est notamment chargée d’organiser un débat public sur l’opportunité, les objectifs et les caractéristiques des grandes opérations d’aménagement d’intérêt national de l’État, des collectivités territoriales, etc.

L’approfondissement de la démocratie de proximité

Promulguée le 27 février 2002, et faisant suite aux propositions de la commission Mauroy pour l’avenir de la décentralisation, la loi relative à la démocratie de proximité prévoit notamment :

La création de conseils de quartiers dans les communes de 20 000 habitants et plus (obligatoire au-delà de 80 000 habitants). Institués par le conseil municipal, ils comprennent des élus municipaux, représentés à la proportionnelle, ainsi que des personnalités représentatives et des associations d’habitants. Ils doivent jouer un rôle consultatif auprès du maire, principalement dans le domaine de la politique de la ville. La formule retenue confère aux conseils un rôle de proposition et les associe aux décisions dans un esprit de concertation.

en matière de services publics : dans les communes de 50 000 habitants et plus, le conseil municipal, lorsqu’un sixième de ses membres le demande, délibère de la création d’une mission d’information et d’évaluation, chargée de recueillir des éléments d’information sur une question d’intérêt communal ou de procéder à l’évaluation d’un service public communal.

La « démocratisation » des mandats locaux : les droits des élus locaux sont renforcés et les conditions d’exercice de leur mandat améliorées (en facilitant l’articulation avec l’activité professionnelle des élus par exemple).

La consultation et la concertation ne requièrent peut-être pas des procédures nouvelles mais un esprit nouveau, qui ouvre la porte au dialogue et à l’échange avec des citoyens.

Ces dispositifs, complétés par tous ceux que les collectivités territoriales jugent localement utiles (conseils de quartiers, médiateurs…), permettent d’établir une véritable concertation sur le contenu des services publics locaux, si les élus et les fonctionnaires ont le souci périodiquement d’écouter la demande et le point de vue des citoyens.

L’introduction de la démocratie directe dans la vie publique locale

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République est porteuse de plusieurs innovations :

• un référendum local décisionnel (nouvel article 72-1 de la Constitution), alors que jusqu’à présent, seul un référendum consultatif, au niveau communal, était autorisé. Cependant, seuls les élus, et non les citoyens, peuvent être à l’initiative du nouveau référendum décisionnel. La loi organique du 1er août 2003 relative au référendum local précise les modalités de sa mise en œuvre ;

• un droit de pétition des citoyens. Ainsi les citoyens peuvent-ils désormais demander (mais non obtenir avec certitude, comme le prévoyait le projet initialement) l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une question relevant de sa compétence
• la possibilité d’organiser, lorsque la loi l’y autorise, des consultations locales : en cas de création et en cas de modification de l’organisation d’une collectivité territoriale à statut particulier, en cas de modification des limites des collectivités territoriales (à l’occasion, par exemple, d’un projet de fusion entre deux régions). Ces consultations ont valeur de simples avis ;

• une consultation obligatoire des électeurs concernés, en cas de changement de régime juridique de tout ou partie des collectivités situées outre-mer (art. 72-4). Par ailleurs, le président de la République peut décider de consulter les électeurs d’une collectivité située outre-mer  » sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif  » (art. 72-4). Les consultations organisées jusqu’à présent, qu’elles aient valeur de simple avis (référendum du 6 juillet 2003 en Corse), ou qu’elles lient le Législateur (référendums en Guadeloupe et en Martinique du 7 décembre 2003), se sont traduites par un rejet d’évolution statutaire de la part des populations concernées, à l’exception des communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy en Guadeloupe. La mise en place de ces nouvelles dispositions constitue une avancée significative de la démocratie de proximité. Néanmoins, certains spécialistes déplorent un cadre jugé encore trop restreint du référendum et du droit de pétition.

Le contrôle du citoyen sur l’action des élus locaux est une composante essentielle de la vie démocratique locale. Il s’ajoute à ceux exercés par le préfet et la chambre régionale des comptes. Ce pouvoir de contrôle découle de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui édicte le droit, pour tous les citoyens,  » de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique [et] d’en suivre l’emploi (…)  » (art. 14), et qui stipule que  » la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration  » (art. 15).

Le citoyen dispose essentiellement de trois moyens de contrôle : - l’accès à l’information relative aux affaires de la collectivité. Ainsi tout citoyen peut-il assister aux délibérations du conseil municipal, consulter ses délibérations comme les budgets de sa commune. Ce droit à l’information et à la communication de documents budgétaires est affirmé par la loi du 6 février 1992  » comme un principe essentiel de la démocratie locale « . Si le citoyen se voit refuser l’accès à ces documents, il peut saisir la Commission d’accès aux documents administratifs ;

• l’élection, tous les six ans, des représentants locaux, qui valide ou sanctionne, a posteriori, la gestion de la collectivité par l’élu ;
• la saisine, sous certaines conditions, du juge administratif, soit lorsque le citoyen « croit être personnellement lésé par un acte d’une autorité communale » (art. L. 2131-9 du Code général des collectivités territoriales, CGCT), soit lorsqu’il veut exercer « les actions qu’il croit appartenir à la commune, et que celle-ci (…) a refusé ou négliger d’exercer » (art. L. 2132-5 CGCT).

L’intercommunalité répond à plusieurs objectifs.

C’est un remède à l’émiettement communal et un instrument de l’organisation rationnelle des territoires. En effet, la France compte plus de 36700 communes, ce qui représentait plus de 40 % de l’ensemble des communes de l’Union européenne à 25.

Cette richesse démocratique, fruit de l’histoire, a été sauvegardée car les élus locaux et les citoyens sont très attachés à l’identité communale.

En l’absence de refonte de la carte territoriale, l’intercommunalité rassemble des moyens dispersés et structure des initiatives locales.

L’intercommunalité favorise aussi le développement économique local et la relance de la politique d’aménagement du territoire.

Au niveau national, il s’agit, avec le consentement des communes, de mettre en place un maillage du territoire qui permette de répondre aux défis qui se posent au pays en matière d’aménagement du territoire, qu’il s’agisse des problèmes liés au développement urbain ou à la dévitalisation des espaces ruraux.

Réponse pragmatique aux problèmes de gestion que rencontre l’ensemble des élus municipaux, outil de l’aménagement du territoire au plan national, la coopération intercommunale prépare la France à l’insertion européenne et à l’accélération des échanges économiques et humains.

es sondages « CSA-Dexia » seront réalisés d’ici les élections municipales en partenariat par CSA, Europe 1, Le Parisien – Aujourd’hui en France, I Télé et Dexia

Plus d’une dizaine de sondages pré-électoraux « CSA-Dexia» serontréalisés d’ici les municipales des 9 et 16 mars prochains
Plus d’une dizaine de sondages pré-électoraux « CSA-Dexia» seront réalisés d’ici les municipales des 9 et 16 mars prochains
Dexia, leader mondial du financement local et partenaire financier historique des collectivités locales françaises, l’institut de sondages CSA et les trois médias Europe 1, Le Parisien – Aujourd’hui en France et i>Télé sont partenaires de l’opération « Municipales 2008 ».

Cette opération porte sur la réalisation et la diffusion de plus d’une dizaine de sondages pré-électoraux « CSA-Dexia» réalisés d’ici les municipales des 9 et 16 mars prochains. Ces sondages permettront de recueillir les opinions des électeurs des grandes villes françaises (Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Paris, Rennes, Strasbourg), et leurs attentes en matière de vie locale. Quatre enquêtes nationales sur les enjeux des municipales compléteront le dispositif.

Les comptes rendus des ces sondages pré-électoraux viendront enrichir, le soir des élections, les débats menés par les rédactions des trois médias. Ils apporteront également un éclairage sur les motivations de vote des électeurs. Au travers de ce partenariat privilégié, Dexia concourra aux soirées électorales organisées par les trois médias, les 9 et 16 mars prochains.

Pour Dexia, l’objectif premier de l’opération « Municipales 2008 » est de contribuer à développer la couverture presse de cet événement où le rôle essentiel des collectivités locales est mis en avant et de renforcer l’intérêt des citoyens, pour la vie municipale.

De par sa proximité avec les acteurs locaux, Dexia est naturellement sensibilisée aux enjeux relatifs à ce débat et à la vie citoyenne. Dexia est aujourd’hui une des banques les plus impliquées dans ce domaine, notamment au travers de la Fondation Dexia France dont l’une des missions est de développer l’esprit citoyen auprès des jeunes en insertion.

Selon Gérard Bayol, Administrateur-Directeur Général de Dexia Crédit Local, « Ce partenariat illustre parfaitement notre démarche volontiers partenariale et notre engagement aux côtés des élus locaux notamment dans les grands épisodes de la vie démocratique ».