Créé par la loi du 4 février 1995, développé par la loi du 25 juin 1999 dite loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, le pays a été réaffirmé en 2003 (loi urbanisme et habitat du 2 juillet) comme un espace pertinent de réflexion et d’élaboration d’un projet de développement commun. En octobre 2002, près de 60 % des communes, soit environ 25 millions de Français, faisaient partie d’un pays. Sept ans après la publication de la LOADDT du 25 juin 1999, on dénombre 358 pays dont 322 disposent d’une délimitation géographique administrativement arrêtée et 36 sont en cours de finalisation. 46% de la population française vit désormais dans des pays reconnus ou en projet, couvrant 80% du territoire métropolitain.
Graphique – Rythme de reconnaissance définitive des pays
Le mouvement de constitution des pays et des agglomérations a connu un essor important et rapide. Cette progression est particulièrement marquée sur les années 2004 à 2005. On assiste sur ces deux années à un quasi doublement du nombre de pays reconnus ou en projet. L’échéance retenue pour la passation de contrats avec les Pays entrant dans le champ du Contrat de Plan Etat Région initialement fixée au 31 décembre 2003 a été repoussée lors du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire du 13 décembre 2002 au 31 décembre 2004. Cette dernière échéance et le caractère démonstratif des premiers contrats signés ont conduit des territoires à accélérer l’élaboration de leur projet.
Finalement, en raison de la précipitation observée à l’approche de cette deuxième date-butoir, le Premier ministre a accepté de la repousser au 30 juin 2005. Ces contrats, conclus en application du volet territorial des contrats de plan Etat-Région, devaient prendre fin le 31 décembre 2006. (circulaire DATAR aux préfets du 20 décembre 2004 – voir aussi : circulaires de la DATAR du 29 septembre 2003 et du 8 octobre 2004). Cependant à l’occasion de la mise en place des nouveaux Contrats de Projet Etat Région pour 2007-2013, des dispositions calendaires spécifiques pour la mise en place de convention au titre des futurs volets territoriaux ont été adoptées. Ces conventions pourront intervenir en déclinaison des volets territoriaux jusqu’au 31 décembre 2007. Aussi, parallèlement, pendant cette période, les contrats en cours continueront à être mis en œuvre parallèlement aux CPER sur la base des engagements souscrits (Circulaire DIACT aux préfets du 23 mars 2006).
1 – Les caractéristiques
A l’origine d’une démarche de pays, il y a la volonté de transformer un territoire, de construire ensemble son devenir. Ce projet de territoire est, selon les termes de la loi, « un projet commun de développement durable ». C’est l’adhésion au projet qui définit le périmètre du pays.
L’initiative de la constitution d’un pays est prise par les élus des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. La loi indique seulement que le territoire doit présenter « une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, à l’échelle d’un bassin de vie ou d’emploi », ce qui laisse une grande liberté aux élus locaux.
Aucune taille n’est imposée pour le pays, la notion de « bassin de vie ou d’emploi » étant suffisamment large pour correspondre à de nombreuses configurations territoriales. La loi précise toutefois que le projet de développement durable du pays est destiné « à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural ». Aucune limite administrative (arrondissements, départements, régions) n’est opposable au pays. Il doit seulement respecter les périmètres des groupements de communes à fiscalité propre, eux-mêmes issus d’une démarche locale volontaire.
1.1 Le contenu des contrats de territoire
Les contrats de territoire doivent être la traduction opérationnelle des stratégies de développement portés par les pays et les agglomérations sous la forme de chartes de pays ou de projets d’agglomération. L’Etat n’a pas vocation à contractualiser sur des programmes d’action qui ne seraient que des « catalogues » de petits projets sans cohérence à l’échelle de l’ensemble du territoire considéré.
Ainsi, les contrats de pays ou d’agglomération signés jusqu’au 30 juin 2005 devaient porter principalement sur des actions structurantes en cohérence avec les orientations de la charte de pays ou du projet d’agglomération. Peuvent ainsi être qualifiées de structurantes les opérations permettant d’apporter une réponse pertinente aux besoins de la population du territoire, identifiés notamment dans le diagnostic qui sous-tend le projet, et qui ne peuvent être satisfaits à une échelle communale ni dans le cadre strict des intercommunalités existantes. Si une action structurante peut concerner la réalisation d’un grand équipement, elle peut également consister en un ensemble d’opérations coordonnées répondant à un enjeu réel pour le territoire.
Au 30 juin 2006 on recensait 283 contrats signés avec l’Etat qui se répartissent comme suit :
– 135 contrats signés avec l’Etat, la région et le Département
- 104 contrats signés avec l’Etat et la Région
- 3 contrats signés avec l’Etat et le Département sans la Région
- 41 contrats signés avec l’Etat seul.
L’évaluation conduite sur ces contrats de pays par le Conseil général du génie rural, des eaux et des forêts pour le compte de la DIACT (juin 2006) indique que le caractère structurant attendu des contrats n’a pas toujours été au rendez vous. Pour autant, la contractualisation a permis :
– un dialogue de qualité entre les acteurs,
- un réel effet levier de l’intervention de l’Etat sur les territoires
- une bonne coordination entre les partenaires facilitant le dialogue avec l’Etat pour la détermination de priorités d’intervention
- un effet bénéfique de contribution à l’organisation intercommunale des territoires.
Au-delà du faible caractère structurant de certaines actions, de marges de progrès sont identifiées :
– renforcer la relation charte, programmation, opération,
- accroître la sélectivité,
- améliorer le rapport urbain rural,
- renforcer l’impact sur la territorialisation des actions de l’Etat,
- mieux marquer les synergies Parcs-Pays
- accroître la dimension développement durable des contrats.
1.2. Les financements des contrats
Les contrats de pays et d’agglomération doivent bénéficier en priorité des crédits contractualisés des différents ministères dans le cadre du volet territorial des contrats de plan Etat-Région. En dehors du soutien apporté à l’ingénierie de projet, le Fonds national pour l’aménagement et le développement du territoire n’intervient dans les contrats que pour financer des opérations structurantes.
2 – Modes d’organisation juridique possibles des pays
Depuis la loi Urbanisme et Habitat, les communes et les EPCI, engagés dans un projet de pays, décident librement de leur forme d’organisation. Trois formes d’organisation sont désormais possibles : le syndicat mixte, la fédération d’EPCI et de communes isolées et l’association. La vingtaine de pays qui avaient choisi de s’organiser sous la forme d’un GIP Développement Local ont vu la durée de vie des GIP Développement Local prolongée jusqu’en 2005.
La loi n°2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux , prévoit, à son article 236, la possibilité de créer des GIP d’aménagement et de développement des territoires. Sous réserve de se conformer aux conditions de cet article, les GIP de Développement Local existants, porteurs d’un pays, peuvent, par décision simple de leur assemblée générale, se transformer en GIP d’aménagement et de développement des territoires avant le terme fixé par la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003.
La loi ne fait pas obligation aux collectivités ou aux EPCI signataires de se constituer en syndicat mixte ou en association, et pose le principe de la liberté d’organisation du pays. L’Etat peut jouer un rôle de conseil en la matière, par l’application adaptée des principes suivants :
Tableau – Modes d’organisation juridique possibles des pays
3 – Compétences
Le pays ne dispose pas de compétence particulière, il a pour mission la définition et l’organisation de la mise en œuvre du projet de territoire et sa concrétisation au travers de la charte et du contrat de pays. La charte exprime les orientations définies par les acteurs locaux pour « développer les atouts du territoire ». Elle constitue le pacte fondateur du pays, rassemblant collectivités publiques et acteurs privés autour d’un projet partagé. Elle n’est pas simplement un programme d’actions, ni la juxtaposition de projets individuels, mais l’expression d’une stratégie globale de développement à long terme.
3.1 Pays et agglomérations
7 communautés ont été créées en 2004 : 4 ex-nihilo et 3 par transformation de communautés de communes.. On compte désormais 176 « agglomérations » : 162 communautés d’agglomération et 14 communautés urbaines. 59 pays sur les 321 étudiés comprennent une agglomération. Plus de 18 % des pays sont donc concernés par une double démarche de projet, pays et agglomération.
Plusieurs modes d’articulation entre pays et agglomération existent :
Certaines agglomérations choisissent délibérément d’intégrer la démarche de pays. Membre du pays comme tout autre EPCI, l’agglomération s’inscrit alors dans la charte et le contrat du pays.
Sur les 59 « pays urbains », c’est-à-dire comprenant une agglomération :
3.2 Pays et parcs naturels régionaux
Trois nouveaux parcs naturels régionaux (PNR) ont été classés par décret du 1er ministre entre janvier et mai 2004 (Oise pays de France, Pyrénées Catalanes, Millevaches en Limousin), ce qui porte à 44 le nombre de PNR à ce jour. Parmi ces 44 PNR, 9 sont interrégionaux : PNR des Ballons des Vosges, du Haut-Jura, du Haut-Languedoc, Loire-Anjou-Touraine, Maine-Normandie, Oise pays de France, du Perche, Périgord-Limousin,des Vosges du Nord.
94 pays sur les 321 étudiés, soit près d’un tiers des pays chevauchent un PNR. Trois de ces pays chevauchent 2 PNR. 35 PNR sur 44 sont concernés par au moins une démarche de pays. 25 d’entre eux sont concernés par plusieurs démarches de pays : à titre d’exemple, le PNR des Ballons des Vosges chevauche 7 pays, et le PNR Normandie Maine, 6 pays. Sous ces chiffres se cachent des taux de recouvrement variables. Les plus élevés justifient la formulation d’articulations précises entre pays et PNR.
Dans la plupart des cas, les PNR sont antérieurs aux pays et les chartes de parc ont été approuvées avant les chartes de pays. Nombre de pays et de PNR ont accordé leurs démarches dans le cadre de conventions d’articulation : pays de la Déodatie et pays des Vosges Saônoises avec le PNR des Ballons des Vosges ; pays Grésivaudan et PNR de la Chartreuse ; pays du Val de Lorraine et PNR de Lorraine ; pays Nivernais Morvan et PNR du Morvan ; pays du Chinonais et PNR Loire Anjou Touraine, …
Pour garantir la cohérence entre les démarches, la loi Urbanisme et Habitat dispose, lorsqu’il existe un chevauchement : « la charte de développement du pays doit être compatible avec la charte de ce parc sur le territoire commun ». Elle confie à l’organisme de gestion du parc un rôle de coordination des actions qui relèvent de ses missions.
3.3 Pays et territoires Leader +
140 territoires français ont été retenus dans le cadre du programme européen Leader +. Ces territoires dotés d’une stratégie associant les acteurs locaux ont naturellement recoupé de manière importante les pays :
En terme de population, le recoupement entre groupes d’action locale (GAL) et pays montre que :
La superposition des démarches de pays, parcs naturels régionaux, et territoires Leader +, est réelle. Elle révèle autant la complexité de l’imbrication des dynamiques territoriales que leur vitalité voire leur complémentarité (Leader+-Pays ou Leader+-Parc). Ces approches purement « statistiques » ne rendent pas compte des réalités locales, qui varient de la complémentarité stratégique entre les démarches à parfois leur absence de cohérence et d’articulation. Le maillage du territoire national quasi complet à la mi 2006 devrait ouvrir à une nouvelle phase visant une forme de rationalisation qui peut se déployer autour des périmètres de pays (atteinte de taille critique par recomposition de pays) et des articulations (recherche de complémentarités plus fortes entre EPCI à fiscalité propre et pays, entre pays et parcs pour ceux qui n’ont pas tracé des lignes de partage par convention).
4 – Administration et fonctionnement
Conçu comme un lieu de débat et comme un élément de cohésion géographique, culturelle, économique et sociale, le conseil de développement doit s’appuyer sur les initiatives et la participation des acteurs locaux. Le pays et l’agglomération sont fondés sur un principe de partenariat. Celui-ci s’instaure entre les collectivités d’abord, pour initier la démarche, puis entre celles-ci et les acteurs des secteurs économiques, sociaux et associatifs, à travers la mise en place d’un conseil de développement, pour élaborer la charte de pays et le projet d’agglomération.
La notion de conseil de développement n’est pas une idée inédite. Elle est l’aboutissement d’une longue histoire et repose sur des pratiques anciennes, plus ou moins formelles, mises en place dans des processus de développement local pour aider à la participation de différents acteurs, soit sur des thématiques spécifiques, soit sur l’élaboration d’une politique stratégique globale à l’échelle d’un territoire donné. Ces instances sont des lieux de discussion, des espaces de confrontation d’idées et de projets, faisant intervenir des représentants de différents secteurs économiques, sociaux, culturels, associatifs, etc.
La loi Voynet de 1999 (LOADDT), en conditionnant la reconnaissance du périmètre de pays, puis sa contractualisation avec l’État et la Région, par la mise en place d’un conseil de développement, formalise et institutionnalise ces pratiques antérieures qu’il convient d’intégrer pleinement dans le processus et de faire évoluer le cas échéant.
La mise en place du conseil de développement est une obligation législative. Son organisation relève de la libre organisation des territoires. L’Etat n’intervient donc pas dans la composition du conseil de développement. En revanche, l’Etat s’assure du bon fonctionnement des conseils de développement, et formule toute recommandation nécessaire en cas de dysfonctionnement. L’Etat ne siège pas dans les conseils de développement. Toutefois, ses représentants peuvent être invités à des séances de travail, sans voix délibérative Si les textes législatif et réglementaire laissent aujourd’hui aux acteurs locaux le soin d’organiser librement le conseil de développement, dont la possibilité de partir ainsi de l’existant, ils définissent le contour minimal de son action.
Les collectivités qui ont engagé la démarche de pays ou d’agglomération doivent créer par délibérations concordantes le conseil de développement afin de l’associer à l’élaboration de la charte et le consulter sur toute question relative à l’aménagement et au développement de ce territoire. Ceci conditionne la reconnaissance du périmètre par le préfet. Les collectivités doivent ainsi dresser la liste des personnes pressenties pour composer le conseil de développement en prenant en compte la diversité socio-économique, culturelle et associative.
L’identification et le repérage des acteurs est un exercice relativement aisé. Reste alors à définir les critères de représentation géographique, politique et thématique permettant d’atteindre un équilibre qui s’inscrive dans la durée entre la représentation institutionnelle et la démocratie participative. C’est là le véritable enjeu de la modernisation de la vie publique locale. Le critère prioritaire est l’implantation et l’implication locale des acteurs participant aux travaux de la charte et de son programme d’action car il s’agit de représenter les forces actives du territoire. De cette notion d’acteurs découle la notion de temps. Il est indispensable de tenir compte du temps de maturation et de mise en marche, temps qui va bien au-delà de celui des mandats politiques.
La souplesse des textes permet une grande marge de manœuvre. Les formules restent à inventer, et, si le décret évoque une liste de personnes, il ne fige en rien la composition du conseil de développement dont la vie peut nécessiter des évolutions ultérieures. La question qui doit présider la constitution d’une telle instance est de savoir comment associer l’ensemble du territoire, et pas seulement la ville-centre ou bien les territoires les plus actifs ; et comment associer, beaucoup plus largement que le conseil de développement plus institutionnalisé en tant que tel, l’ensemble des acteurs.
C’est pourquoi, il est tout à fait imaginable que le conseil de développement puisse organiser, dans son fonctionnement, des groupes de travail thématiques lui permettant de s’ouvrir à de nouveaux acteurs. Il peut également réfléchir aux grandes orientations élaborées en séance plénière puis affinées par des groupes plus resserrés définissant les axes stratégiques. Mais il peut également constituer des groupes représentatifs de sous-échelons territoriaux par la constitution de conseils de développement locaux en relation avec le conseil de développement du pays plus vaste afin d’assurer une mobilisation des bassins périphériques ou plus difficiles.
Sur la question de la participation ou non des élus au sein des conseils de développement, deux opinions se dégagent. La première est défavorable à l’idée par crainte de voir s’instrumentaliser le conseil de développement. La seconde défend au contraire le principe de leur présence pour favoriser une véritable confrontation en son sein. Mais là aussi, il appartient aux acteurs eux-mêmes de définir ensemble les modalités et les finalités de leur conseil de développement. Cela dit, cette question est très étroitement liée à celle des missions dédiées à l’une ou l’autre instance, liée aussi à la configuration du territoire.
Les zones urbaines qui souhaitent contractualiser mettent en place une structure à l’échelle de l’agglomération et s’organisent en communauté à taxe professionnelle unique. On peut imaginer aisément que, dans la pratique, le conseil de développement aura un rôle plutôt consultatif, se traduisant par la production d’avis sur les questions qui posent des enjeux importants pour l’avenir du territoire. Se posera alors la question de la prise en compte ou non de ces avis et du risque de démobilisation. Dans le cas d’un pays dont le territoire peut être entièrement couvert d’EPCI à fiscalité propre, le conseil de développement sera l’unique structure intervenant à l’échelle du territoire pays. Il est alors tout à fait compréhensible que, dans ce cas, les élus se sentent très concernés et suivent le processus de près, même s’ils restent minoritaires dans la structure.
Ainsi, le conseil de développement peut avoir une fonction consultative dans les grands ensembles ou une fonction de co-implication voire de co-décision dans des petits territoires, des territoires intermédiaires ou même parfois de taille importante.
Qu’il dispose d’une fonction d’interpellation ou d’une fonction de préparation à la décision publique, le conseil de développement doit être a minima en mesure d’organiser la concertation des acteurs sur le territoire, de participer à la réalisation du diagnostic, d’être capable de stimuler le territoire, de mobiliser et proposer des projets, et de participer à l’évaluation. Si le conseil de développement n’est pas une structure de mise en œuvre, ni un organe officiel de décision, il peut, par la recherche de consensus entre les acteurs économiques et associatifs, les élus, les administrations, être proche d’un système de co-gestion, et peut à tout le moins, amener le territoire à fonctionner sur des bases différentes.
Les moyens humains et financiers pourront être déterminés par un système de conventionnement. Les expériences capitalisées tendent à démontrer qu’une certaine autonomie financière est indispensable à son bon fonctionnement sur le long terme. Cet exercice devrait donc être assuré le plus en amont possible de la procédure afin d’en assurer l’efficacité.
5 – Périmètre et création
Les EPCI à fiscalité propre et les communes isolées associés dans le cadre d’un pays reconnu en périmètre d’étude avant la loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 doivent délibérer pour approuver le projet de charte qu’ils ont élaboré ensemble. Ils demandent ensuite au préfet de région concerné d’engager, sur la base de leurs délibérations, la reconnaissance du périmètre définitif du pays. La structure porteuse du projet de pays, lorsque elle existe, ou à défaut l’un des EPCI membre du pays choisi comme coordonnateur, peut saisir le préfet même si toutes les délibérations n’ont pas été prises.
Toutefois, le préfet ne pourra reconnaître le pays qu’après avoir reçu l’ensemble des délibérations. Il lui revient de définir en lien avec le territoire concerné un délai de transmission, au delà duquel il est tenu de notifier sa décision. Tout EPCI à fiscalité propre ou toute commune isolée associés au projet de pays reconnu en périmètre d’étude avant la loi du 2 juillet et qui souhaiterait s’en retirer peut le faire par simple délibération négative sur le projet de charte de pays. L’absence de délibération approuvant la charte vaut également retrait du périmètre du pays.
Tout EPCI à fiscalité propre ou toute commune isolée qui souhaite être intégré à un projet de territoire, et qui ne faisait pas partie du périmètre d’études du pays, peut en devenir membre dans la mesure où l’économie générale du projet ne s’en trouve pas modifiée. Un simple avenant à la charte sera rédigé. Il sera approuvé soit par la structure porteuse soit par l’ensemble des membres du pays.
Dans la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat modifiant l’article 22 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADDT), la notion de projet est première. La loi précise que « le pays exprime la communauté d’intérêts économiques, culturels et sociaux de ses membres».
Rien n’empêche des EPCI à fiscalité propre ou des communes isolées de rebâtir un projet de territoire, à condition que celui-ci ne contredise pas une charte de pays déjà approuvée. Il convient également de rappeler que l’arrêté de création de pays, établi par le préfet de région, procède d’une vérification par les services de l’Etat de la qualité du projet de territoire, et s’appuie sur des avis émis par les collectivités départementale et régionale. Un projet qui serait dès le départ incohérent ne doit être ni encouragé ni soutenu.
Les compétences « aménagement de l’espace et développement économique » sont deux compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre. La dynamique de pays relève de ces compétences, ce que traduit la suppression par le législateur de l’obligation d’approbation par les communes membres de la charte de pays. Une commune en EPCI ne peut se retirer d’un pays pour lequel l’EPCI aurait délibéré favorablement. (à l’inverse, une commune appartenant à un EPCI à fiscalité propre ne peut adhérer à un pays si l’EPCI ne s’est pas prononcé favorablement).
Les EPCI à fiscalité propre et les communes isolées ayant délibéré sur un projet de charte de pays adressent leurs délibérations au préfet de région. La loi prévoit que celui-ci, au vu du projet présenté et des avis formulés par les conseils régionaux et généraux concernés, vérifie que le pays peut être formé. Il revient aux SGAR de coordonner l’analyse et le traitement des questions territoriales par les différents services de l’Etat. Dans le cas de pays interrégionaux, un co-pilotage et une co-signature des préfets concernés suffiront jusqu’à la constitution définitive du pays. Après, un préfet coordonnateur sera désigné le cas échéant (celui de la région qui comprend le plus grand nombre d’habitants intégrés dans le périmètre du pays).
En dehors des conditions procédurales (nécessité des délibérations de tous les EPCI et de toutes les communes isolées, conformité des délibérations, recueil des avis des conseils régionaux et généraux concernés sur la charte et le périmètre du pays), la vérification par l’Etat de la possibilité de former un pays repose notamment sur quatre éléments :
Toute discontinuité dans le périmètre d’un pays devra être exclue. Par ailleurs, l’esprit de la loi voudrait que les pays soient des entités sans enclave. Toutefois, le préfet ne peut pas obliger un EPCI ni une commune isolée à faire partie d’un pays. Si le refus d’un EPCI ou d’une commune isolée d’approuver le projet de pays ne porte pas préjudice à sa cohérence ou à son économie, le préfet peut accepter le périmètre.
L’Etat n’a pas vocation à intervenir dans l’élaboration du projet de territoire, qui doit rester la libre expression des collectivités locales. Toutefois, l’Etat n’est pas seulement spectateur, il est également un acteur et un partenaire actif de la politique des pays, à l’instar des collectivités départementales et régionales. La position de l’Etat n’est pas liée à celle des conseils régionaux ou généraux, dans la mesure où leurs avis ne sont que consultatifs. Néanmoins ceux-ci constituent des éléments importants de la procédure. L’Etat peut valider un projet de territoire en publiant l’arrêté de création du pays correspondant, dès lors que celui-ci est conforme à l’esprit de la loi, c’est-à-dire qu’il présente « une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, à l’échelle d’un bassin de vie ou d’emploi » et dès lors que les communes ou les EPCI le composant ont délibéré favorablement.
La loi précise que le pays a vocation « à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural ». Il est donc important de rappeler qu’un périmètre de pays peut inclure une communauté d’agglomération ou une communauté urbaine. Dans le cas des aires urbaines de taille petite à moyenne, on recherchera des configurations de pays englobant la communauté de communes ou d’agglomération dont fait partie la ville centre. La constitution de pays à l’échelle de ces aires urbaines s’inscrit dans le mouvement de structuration intercommunale indispensable dans de telles aires .
Dans le cas des aires urbaines très étendues, des configurations de pays plus variées peuvent être admises. Il convient cependant de veiller à la recherche d’une cohérence globale entre les projets, et que celle-ci se traduise par un document stratégique partagé, ou par un schéma de cohérence territoriale (SCOT). A l’inverse, des démarches purement défensives ne doivent pas être encouragées. Dans le cas d’espaces ruraux sous influences urbaines multiples, les pays à dominante rurale, ayant vocation à être l’interface entre ces différents espaces urbains, peuvent être encouragés.
6 – Pays et contractualisation
Il faut dissocier la reconnaissance du pays de la contractualisation avec l’Etat qui n’a pas vocation à contractualiser avec toutes les agglomérations ou tous les pays. Il le fait quand il y a pour lui des enjeux clairement identifiés. Quand il décide de passer contrat avec un pays ou une agglomération, l’Etat doit veiller à mettre en place des dispositifs d’évaluation des actions conduites.
L’esprit de la loi est la signature d’un contrat unique avec l’Etat, la région, le département, le pays ou l’agglomération devant être le territoire de référence sur lequel convergent toutes les politiques publiques. La signature de contrats multiples induit notamment le risque de la dispersion, alors que les contrats de territoires doivent rester des contrats transversaux et intégrateurs. Toutefois, à défaut de convergence des partenaires publics, l’Etat peut signer seul avec les EPCI à fiscalité propre et les communes isolées constituant le pays ou l’agglomération ou avec les personnes publiques ou privées constituées à cet effet, dès lors que cela permet d’atteindre les objectifs qu’il a identifiés. Il veillera néanmoins à informer la région et le département, en amont et en aval de la signature du contrat.
L’engagement de l’Etat peut être non financier, et porter sur l’organisation de ses services et sur une territorialisation de son action au bénéfice du projet de territoire. Du reste la LOADDT précise (titre VIII) que « l’Etat et les collectivités locales tiennent compte du projet de pays pour l’organisation des services publics ». Les circonscriptions d’intervention peuvent donc être revues, de manière à s’adapter aux nouvelles structurations des territoires.
Le contrat de pays est signé par :
Il faut veiller à ce que la maîtrise d’ouvrage soit principalement le fait des structures intercommunales et très secondairement des communes isolées. Toutefois, la maîtrise d’ouvrage peut également être exercée par des partenaires privés. Pour les actions d’animation conduites à l’échelle du pays, il convient de privilégier une maîtrise d’ouvrage unique.
Chaque fois que cela est possible, c’est-à-dire quand la démarche de pays et le projet d’agglomération connaissent un avancement au même rythme, il faut favoriser un contrat unique à l’échelle la plus large. Il faudra encourager le traitement du volet foncier, sujet essentiel pour les zones urbaines, dans ce contrat. Lorsque la signature d’un contrat unique n’est pas possible, l’article 26 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 s’applique : « la continuité et la complémentarité entre le contrat de pays et le contrat d’agglomération sont précisées par voie de convention entre les parties concernées ».
Le champ de la contractualisation entre l’Etat et les territoires va connaître des modifications pour la période 2007-2013. L’Etat, au titre du volet territorial des futurs contrats de projets Etat Région, souhaite resserrer son intervention autour de conventions passées à un niveau infrarégional relevant de thématiques ciblées qui sont exposées dans les circulaires DIACT adressées aux préfets du 23 mars et du 23 mai 2006 :
– la politique de développement durable des agglomérations, concourant notamment aux stratégies de compétitivité et de meilleure intégration du tissu urbain ;
- le développement numérique des territoires lié aux démarches de compétitivité économique ;
- les stratégies territoriales d’adaptation au changement climatique par la promotion des énergies renouvelables et la maîtrise de la demande énergétique ;
- la gestion équilibrée de la ressource en eau ;
- la prévention des risques naturels ;
- l’adaptation des services au public et l’accompagnement des initiatives innovantes dans le domaine des services à la personne.
Le volet territorial pourra également prolonger les initiatives des pôles d’excellence rurale et accompagner certaines initiatives, sous réserve de justification, touchant à l’agriculture, la forêt ou la biodiversité. Enfin pour les territoires concernés par des mutations importantes de leur activité économique, des actions touchant à l’emploi ou à la formation professionnelles pourront être accompagnées.
