Les communes en Europe: Étude comparative

Si l’on se fonde sur la notion de « collectivité territoriale décentra­lisée »[1], c’est-à-dire une entité comprenant un territoire et un groupe d’habitants appelé à désigner par élection les personnes habilitées à gérer leur intérêt commun sur ce territoire – notion qui a le mérite d’établir un lien entre l’administration locale et la démocratie -, alors la commune (« district », dans les pays de langue anglaise) est bien la collectivité territoriale décentralisée de droit commun en Europe[2]. La présente étude en rappelle les principales caractéristiques.

Il existe une grande diversité institutionnelle des communes en Europe

La catégorie des collectivités locales de premier niveau n’est pas homogène dans tous les pays de l’Union européenne. Dans certains pays, il existe plusieurs genres de collectivités locales de premier niveau. Ainsi, parmi les 10 pays nouveaux entrant dans l’Union européenne, 6 pays ont défini plusieurs catégories de communes. En général, la distinction se fait entre communes rurales et communes urbaines : c’est le cas à Chypre, en Estonie, en Hongrie, en Lettonie, en Pologne, en Slovaquie, en Slovénie.

Par ailleurs, dans plusieurs pays, certaines communes ont également le statut de collectivité de deuxième niveau. Ainsi, en Allemagne, 118 grandes villes ont-elles le double statut de commune et d’arrondissement ; au Danemark, 3 villes ont le double statut de commune et de comté ; en Italie, des villes qui peuvent se transformer en ville métropolitaine sont à la fois communes et provinces (Turin, Milan, Venise, Gênes, Florence, Rome, Naples) ; en Hongrie, les villes chefs-lieux de département et les villes de plus de 50 000 habitants désignées par le Parlement ont un statut départemental ; en Lettonie, 7 villes de plus de 50 000 habitants (dont Riga) ont le double statut de commune et de département ; en Pologne, 65 grandes villes sont à statut départemental ; en République tchèque, Prague a le double statut de commune et de région ; en Suède enfin, Gotland a le double statut de commune et de comté.

Dans les États fédéraux, certaines villes ont également le statut d’état fédéré : en Allemagne (Berlin, Brême, Hambourg) ; en Autriche (Vienne) ; en Belgique (Bruxelles).

Enfin, certaines villes sont également dotées d’un statut particulier. Ainsi, en France, en Hongrie, en Pologne, en République tchèque, au Royaume-Uni, en Slovaquie, la ville capitale est-elle dotée de ce statut particulier, avec une organisation institutionnelle différente de celle des autres communes. Ces communes, à l’importance particulière, sont en général divisées en arrondissements, disposant d’un budget propre et d’organes élus au suffrage universel direct, qui assurent la gestion de services de proximité.

I. Nombre et taille des communes européennes : une situation très contrastée

L’Union européenne à 27 pays compte désormais 97 494 collectivités territoriales de premier niveau. Avec plus de 36 000 communes, la France compte à elle seule 37,5 % du total, tandis que l’Allemagne en rassemble 14 %, l’Espagne et l’Italie 8 % et la République tchèque 6 %.

En ce qui concerne la population des communes, on peut distinguer trois groupes principaux. Le premier (10 pays) rassemble des pays dont le nombre moyen d’habitants par commune dépasse les dix mille habitants : 36 000 aux Pays-Bas et au Portugal, 32 000 en Suède, 19 700 au Danemark, 17 400 en Belgique, 15 500 en Pologne, 10 300 en Slovénie, 11 600 en Finlande, 10 200 en Grèce.

Ensuite, 9 pays ont des moyennes par commune de quelques milliers d’habitants : Roumanie (7 630), Italie (7 100), Allemagne (5 900), Estonie (5 500), Autriche (3 400), Espagne (4 900), Hongrie (3 200), Lettonie (4 300), Luxembourg (3 700), Malte (5 800).

Enfin, un dernier groupe rassemble des pays dont la taille des communes est très éloignée de la moyenne européenne. Quelques pays ont de très petites communes, avec moins de 2 000 habitants : Chypre, la France, la République tchèque, la Bulgarie et la Slovaquie. La France a ainsi, après la Bulgarie et à égalité avec la République tchèque, le plus petit nombre moyen d’habitants par commune (1 600).

A l’autre bout de l’échelle, un autre petit groupe rassemble des pays dont les communes sont de très grande taille : les communes (districts) anglaises regroupent ainsi en moyenne 135 000 habitants, les communes lituaniennes plus de 60 000, et les communes irlandaises 44 900 habitants.

Cette situation contrastée est le résultat de politiques divergentes. Si l’histoire respective des pays de l’Union leur a, en général, légué des communes petites et nombreuses selon nos critères actuels, des actions ont en effet été menées dans de nombreux pays pour limiter leur nombre et augmenter leur taille, afin qu’elles puissent disposer de ressources et d’un champ d’action suffisants pour prendre en charge leurs missions toujours plus nombreuses.

Les mouvements de fusions de communes ont ainsi abouti à la diminution du nombre de communes en Allemagne (de 25 000 à 8 500), en Autriche (3 999 à 2 359), en Grèce (5 343 à 1 033), en Lituanie (580 à 56), aux Pays-Bas (811 à 496), au Royaume-Uni et en Suède (2 500 à 289). En revanche, en France, aussi bien qu’en Estonie ou en Lettonie, les politiques de fusion de communes n’ont pas été efficaces.

A l’inverse, en Europe de l’Est, dans certains cas, un mouvement contraire s’est récemment fait jour. Le principe d’autonomie locale y a été enrichi d’une loi sur l’autodétermination municipale, qui a ouvert la voie à un certain émiettement (Hongrie, République tchèque, Slovaquie). Ainsi, la République tchèque a-t-elle choisi la voie de la fragmentation communale lors de la refonte du territoire opérée dans les années 1990. La taille moyenne des communes actuelles est en effet très réduite : 17 km², 1 700 habitants ; 80 % des communes ont moins de 1 000 habitants.

Cette tendance est un renversement par rapport à une phase de contraction du maillage communal entamée en 1950, au nom de la rationalisation du territoire. De 11 459 communes en 1950, on était passé à un total de 4 120 en 1989, souvent contre les vœux de la population. Dans les années 1990, ces mêmes villages ont repris leur autonomie communale, si bien que 60 % des 6 246 communes ont aujourd’hui moins de 500 habitants. Mais ces petites collectivités territoriales expérimentent parallèlement la coopération intercommunale, sur des champs divers (tourisme, environnement, transports, etc.). Ailleurs, dans les anciens pays de l’Est, le maillage communal est resté plus stable (Roumanie, Bulgarie, Pologne).

Comme alternative à la fusion, l’Europe a connu un certain développement des coopérations intercommunales. L’intercommunalité peut être mise en place librement par les collectivités locales, ou présenter un caractère obligatoire. Elle est particulièrement développée en Autriche (1 000 structures) ; en Finlande (250 structures) ; en France (19 000 structures) ; en Hongrie (1 430 structures) ; au Luxembourg (70 structures) ; en République tchèque (582 coopérations) ; en Suède (55 structures).

II. Organisation et fonctionnement démocratique

A l’exception d’une partie des conseillers des communes portugaises, les membres des conseils municipaux des communes européennes sont toujours élus au suffrage universel direct. La commune constitue, dans tous les pays, l’échelon de base de la démocratie, et répond ainsi à la définition de l’autonomie locale telle que posée par la Charte européenne de l’autonomie locale (article 3) :

« Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi. »

D’ailleurs, un des premiers actes politiques forts de plusieurs États post-socialistes fut la restauration du principe d’autonomie locale, dès 1990. En même temps que les mécanismes du multipartisme étaient restaurés, on redonnait à la commune son autonomie politique (par des élections libres au suffrage universel), budgétaire et patrimoniale (transfert d’une partie du patrimoine de l’État vers les municipalités). La commune est devenue ainsi le fondement de la démocratie retrouvée.

Notons que la commune est également le lieu de la citoyenneté européenne depuis que le traité de Maastricht de 1992 a introduit le droit de vote et d’éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales et européennes.

Mode de scrutin et durée des mandats

Dans la majorité des cas, les conseillers locaux sont désignés selon un mode de scrutin à la proportionnelle. Parfois, le mode de scrutin varie selon la taille de la commune, un scrutin majoritaire ou mixte étant appliqué dans les petites communes et un scrutin proportionnel dans les grandes : il en est ainsi dans les communes hongroises, grecques, italiennes, polonaises. Seuls quelques pays appliquent un scrutin majoritaire ou à dominante majoritaire pour les grandes communes : France, Luxembourg, Royaume-Uni, Slovénie. Les conseillers municipaux sont en général renouvelés en même temps (mais tous les ans, par tiers, dans les communes maltaises).

La durée des mandats des conseils municipaux est de 4 ans (dans 17 des 27 pays), 5 ans ou 6 ans. Le mandat des conseillers municipaux est ainsi de 4 ans au Danemark, en Espagne, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en Suède, en Finlande, en Pologne, en Allemagne en Hesse ; de 5 ans en Autriche (dans certains Länder), en Allemagne (sauf en Hesse), à Chypre, en Irlande, en Italie ; enfin de 6 ans dans seulement 4 pays (Belgique, France, Autriche dans certains Länder).

La durée du mandat des exécutifs locaux diffère cependant parfois de celle des conseils. Ainsi, en Finlande, le maire peut-il avoir un mandat d’une durée inférieure à celle du conseil, tandis qu’en Irlande le maire est renouvelé tous les ans alors que le conseil a un mandat de 5 ans, de même qu’en Islande (1 an pour le maire, 4 ans pour le conseil).

A l’inverse, le maire néerlandais, nommé par le Gouvernement sur proposition du conseil, a un mandat de 6 ans contre 4 ans pour le conseil municipal (mais les échevins, qui constituent avec le maire l’exécutif de la commune, ont un mandat de 4 ans), de même que le Magistrat dans le Land de Hesse (où l’exécutif communal est composé d’un maire élu au suffrage universel et d’adjoints, fonctionnaires élus pour 6 ans, le conseil municipal étant élu pour 4 ans).

Les organes municipaux

En dehors du conseil municipal, on retrouve dans la plupart des pays les mêmes organes, dont les rapports institutionnels sont cependant variables : exécutif collégial, Président de l’assemblée, maire, chef de l’administration. Dans le cas le plus fréquent, un conseil municipal prend les grandes décisions de la vie de la commune, notamment concernant son budget, et un exécutif collégial, désigné parmi les membres de ce conseil, organise son travail, souvent réparti entre des commissions, applique ses décisions et gère les affaires courantes de la commune. Au sein de cet exécutif (il est alors un simple « primus inter pares ») ou au-dessus de lui, un maire (ou bourgmestre, ou primator, etc.) préside le conseil municipal et reçoit des responsabilités particulières, comme la police municipale et la représentation de la commune. Il est, dans la plupart des cas, le chef de l’administration communale.

Le maire est lui-même soit désigné parmi les conseillers municipaux et par eux, soit désigné par le chef de l’État sur présentation de l’assemblée municipale, soit, le plus souvent, élu au suffrage universel direct. Ainsi le chef de l’exécutif est-il élu au suffrage universel direct, par exemple, dans une partie des communes autrichiennes, en Allemagne, en Italie, en Bulgarie, à Chypre, en Hongrie, en Pologne, en Roumanie, en Slovénie, en Slovaquie. On peut noter que, dans ces 5 derniers pays, le mandat du maire est de 4 ans, ce qui dessine une sorte de modèle municipal est-européen avec une durée de mandat courte et une élection du maire au suffrage universel direct. L’élection du maire au suffrage universel renforce bien évidemment sa légitimité et son pouvoir. Un bon exemple en est le maire allemand dans le système du conseil (dans tout le pays sauf en Hesse) qui, élu au suffrage universel, est à la fois Président du conseil municipal avec droit de vote, chef de l’exécutif municipal et représentant de la commune. Il est élu pour 8 ans dans certains Länder, exerce ses fonctions à plein temps et dispose d’un pouvoir considérable. Il existe cependant des contre-exemples, comme le maire français qui, bien qu’élu par le conseil municipal, dispose d’un grand pouvoir, souvent renforcé, à l’inverse du modèle allemand, par la détention d’autres mandats.

En revanche, en Belgique, le bourgmestre est nommé par le Gouvernement régional, mais ceci ne constitue par réellement une atteinte à la libre administration dans la mesure où il est en général nommé sur proposition d’une majorité des conseillers municipaux et qu’il ne peut que très exceptionnellement être révoqué. Il en est de même aux Pays-Bas, où le bourgmestre est nommé par le Gouvernement pour un mandat de 6 ans renouvelable, sur la base d’une recommandation du conseil municipal, l’avis de celui-ci étant en général suivi.

La combinaison de l’élection du maire et du conseil municipal se fait selon diverses modalités. Par exemple, en Hesse, l’originalité du système réside dans le fait que l’assemblée communale, mais également le maire, chef de l’exécutif local, sont élus au suffrage universel direct lors d’élections distinctes, organisées le même jour à l’échelle du Land, l’élection des maires étant bien individualisée. Comme on l’a vu, le mandat du maire excède celui du conseil municipal.

Le modèle décrit ci-dessus (assemblée municipale, exécutif collégial avec un maire) comporte de nombreuses variantes plus ou moins importantes. Parfois, l’exécutif n’est pas collégial et se compose seulement du maire (ainsi en Allemagne à l’exception du Land de Hesse, en Bulgarie, en Hongrie). Souvent, ce n’est pas le maire ou l’exécutif collégial qui organise le travail de l’assemblée et la dirige, mais un Président de l’assemblée, distinct du maire (en Hesse, Norvège, Finlande, Grèce, Bulgarie, Estonie).

Au Danemark, les fonctions exécutives sont essentiellement dévolues à des commissions d’élus, qui sont principalement chargées des tâches municipales. Si toutes les communes ont l’obligation de mettre en place une commission financière, elles peuvent également créer d’autres commissions permanentes. La commission financière a d’importants pouvoirs, y compris la préparation du projet de budget et l’administration des finances et du personnel des conseils locaux et des comtés. Bien que ce mode de gestion des affaires locales par le biais de commissions soit la règle générale, les plus grandes municipalités peuvent choisir d’instituer à la place un organe exécutif collégial (magistrature) élu par le conseil municipal et composé du maire et d’élus locaux représentant les partis politiques. Cet exécutif collégial remplit les mêmes fonctions que les commissions des autres collectivités locales. Un système assez semblable existe en Finlande.

Il arrive également que le maire ne soit pas le chef de l’administration, soit qu’un fonctionnaire du Gouvernement occupe cette place (par exemple en Irlande), soit que l’assemblée municipale nomme une autre personne que le maire à ce poste. Parfois, d’autres postes importants de l’administration communale, pour lesquels l’impartialité est requise, sont réservés à des fonctionnaires nationaux : ainsi, en Espagne, certaines fonctions publiques sont-elles réservées à des « funcionarios de habilitaciòn nacional », fonctionnaires dont l’habilitation doit être reconnue au niveau national afin de garantir qu’elles seront remplies avec l’impartialité nécessaire (fonctions d’autorité, d’actes publics, de consultations juridiques, de contrôle interne de la gestion économique et financière et du budget, de comptabilité et de trésorerie).

Enfin, en ce qui concerne la responsabilité de l’exécutif devant le conseil, la situation est diverse selon les pays. L’exécutif est responsable devant le conseil en Autriche, en Espagne (motion de censure et question de confiance), en Italie, aux Pays-Bas, dans les pays baltes, à Malte, en République tchèque. Il ne l’est pas, notamment, en France, en Grèce, à Chypre, en Allemagne, en Belgique.

A cet égard, on peut noter que l’article 3-2 de la Charte européenne de l’autonomie locale met l’accent sur les conditions « politiques » de l’exercice de la responsabilité locale. Celle-ci doit être « exercée par des conseils ou des assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs respon­sables devant eux ».

Cette question de la responsabilité des autorités exécutives locales devant les conseils élus a posé problème en France. Notre organisation territoriale ne reconnaît pas, en effet, la responsabilité des exécutifs locaux devant les assemblées délibérantes (sauf dans le cas de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française ou de la collectivité territoriale de Corse). Le Gouvernement français, dans l’une de ses trois déclarations interprétatives, a considéré que le mot « pouvant » devait être entendu comme une faculté et non comme une obligation, mettant un terme aux objections qui ont, en partie, motivé le long délai de ratification.

De même, le fonctionnement des « comités » à l’anglaise ou des exécutifs collectifs de certains Länder allemands ne contrevient sans doute pas, sur ce point, aux exigences de la Charte.

III. Statut des exécutifs locaux et cumul du mandat de conseiller municipal ou de maire avec un autre mandat

La situation des divers pays de l’Union européenne à l’égard du cumul entre une fonction de membre du conseil municipal ou de maire avec un autre mandat électif est très variable. Les textes ne permettent pas, en général, de connaître les pratiques réelles, car dans de nombreux pays le cumul n’est pas pratiqué malgré l’absence de règle explicite l’interdisant. Cependant, le cumul n’est pas si rare que cela est parfois affirmé.

Ainsi, en Belgique, le mandat de parlementaire est-il compatible avec le mandat communal, la plupart des membres du Parlement étant également conseillers municipaux. En Autriche, il n’existe aucune incompatibilité entre la fonction ministérielle et des mandats électifs locaux, de même qu’entre le mandat de député et des mandats électifs locaux. En Finlande, les parlementaires nationaux ainsi que les parlementaires européens peuvent être titulaires de mandats électifs locaux et être maires. En Irlande, il n’y a pas d’incompatibilité entre le mandat de parlementaire national et un mandat local et ce cumul touche près de la moitié des parlementaires nationaux. En Grèce, rien n’interdit non plus aux députés nationaux d’avoir des mandats locaux et d’être maire, tout comme au Luxembourg. Enfin, au Portugal, les députés de l’Assemblée nationale peuvent exercer un mandat électif local, mais ils ne peuvent pas exercer de mandat dans les organes exécutifs locaux.

En revanche, en Allemagne, dans le système du conseil, le maire est considéré par les textes comme un fonctionnaire élu et est appelé à exercer ses fonctions à plein temps. Les maires de certaines grandes villes exercent toutefois des fonctions dans de grandes associations d’élus et dans des entreprises. Le statut du maire peut être différent pour les communes de moins de 2 000 habitants, où il peut être bénévole. Quand ils deviennent députés du Bundestag, les élus abandonnent en général leurs mandats locaux. Les ministres fédéraux sont dans l’obligation de ne détenir aucune « fonction officielle », le tribunal constitutionnel de Karlsruhe assimilant à ce type de fonction un mandat électif local. Aux Pays-Bas, la fonction de bourgmestre est également une véritable carrière. Un bourgmestre exerce fréquemment ses fonctions dans plusieurs communes successivement, à plein temps.

En Italie, le maire ne peut faire plus de deux mandats successifs et ne peut devenir député, sauf s’il a démissionné 6 mois avant les élections législatives. En revanche, un député peut se présenter à l’élection de maire. Ce régime contraignant a été adopté pour limiter l’avantage dont bénéficie le maire au sein du collège électoral pour l’élection des députés du fait que ce dernier recouvre généralement largement le périmètre de la commune la plus importante. En Espagne, il est exigé de la part de chaque élu local, lors de sa prise de fonction, une déclaration sur toutes les causes d’incompatibilité possibles, ainsi que sur toutes les activités susceptibles de lui assurer une source de revenus, en même temps qu’une déclaration sur le contenu de son patrimoine. L’assemblée plénière évalue, pour chaque élu concerné, si son mandat et son activité professionnelle sont compatibles.

Enfin, dans plusieurs pays, malgré l’absence de règle écrite, il existe un usage de non-cumul. Ainsi, au Danemark, en pratique, le cumul est limité pour leurs membres, par certains partis (parti socialiste et parti social démocrate). En Norvège, le cumul n’est pas pratiqué. Enfin, au Royaume-Uni, il n’y a aucune incompatibilité entre mandats nationaux et autres mandats électifs régionaux et provinciaux, mais l’usage veut qu’il n’y ait pas de cumul de mandats.

IV. Les compétences et le contrôle de leur exercice

Les compétences des communes européennes sont rarement énumérées par la loi. D’ailleurs, ces compétences ne sont presque jamais exercées de façon exclusive par les communes. Dans de nombreux pays, il existe en outre explicitement une clause générale de compétence des communes (ainsi en France, Grèce, Italie, Pays-Bas, Chypre, Hongrie, République tchèque, Suède, Irlande).

Selon les pays, les principes de différenciation entre les compétences exercées par les communes varient. Ils reflètent notamment le mode de répartition des compétences entre l’État et les communes, de la déconcentration qui place un échelon étatique en face de la commune, pour l’aider et la contrôler dans l’exercice de ses compétences, à la délégation qui privilégie l’exercice des compétences étatiques par les communes mêmes.

Ainsi existe-t-il une distinction entre compétences propres et compétences déléguées par exemple en Autriche (des compétences sont déléguées par le Bund ou le Land, telles que l’État civil, l’organisation des élections, l’action sanitaire), en Italie, en Belgique (les communes assument d’une part des « missions d’intérêt communal » et d’autre part des « missions d’intérêt général déléguées » par les niveaux supérieurs : police, emploi). En Allemagne, il existe trois catégories de compétences : les compétences propres découlant du principe de compétence générale, les compétences propres mises à la charge des communes par la loi et les compétences étatiques assurées par les communes les plus importantes, par délégation.

Aux Pays-Bas les compétences des communes sont soit « autonomes » soit dites « de cogestion », c’est-à-dire ressortissent soit à l’autonomie locale pure, soit à la prise obligatoire de certaines mesures en vertu d’une loi (ce dernier cas représentant en réalité l’essentiel des compétences communales).

La distinction s’établit parfois entre compétences obligatoires et facultatives, comme en Hongrie, ou bien entre compétences générales, non obligatoires, relevant de la libre administration (transports publics, eau…) et compétences spécifiques obligatoires relevant de législations spéciales (éducation, santé, action sociale) comme en Finlande. Parfois enfin, la différenciation est établie selon la taille de la commune, seules les plus importantes exerçant certaines compétences.

Malgré cette diversité formelle, le contenu des compétences exercées semble assez proche, quoique seule une étude plus précise des périmètres et du budget consacré à chacune d’elles permette d’établir une véritable typologie.

Les compétences les plus fréquemment exercées sont, de manière logique, l’urbanisme et l’aménagement urbain, avec cependant des nuances importantes. Ainsi, la délivrance des permis de construire est-elle une tâche étatique déléguée en Allemagne mais une compétence communale en France. Viennent ensuite l’eau, l’assainissement et le traitement des déchets ménagers, les services sociaux, en particulier dans les pays du Nord de l’Europe (prestations, aide aux personnes âgées ou pauvres), les écoles élémentaires (infrastructure et parfois personnel enseignant, et jusqu’à l’université en Suède, parfois en Belgique, ou encore en Lettonie), puis les transports urbains, la voirie, la protection de l’environnement, la culture, la santé. Dans des cas plus rares, les communes sont compétentes en matière de logement.

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