Dans le contexte d’expansion urbaine des années 1960, la création des agglomérations nouvelles ou «villes nouvelles» a été l’instrument d’une politique d’aménagement du territoire. Leur création répondait à la nécessité d’organiser et de maîtriser le développement des régions urbaines et de la région parisienne en particulier. Neuf villes nouvelles ont été créées dans les années 1970, dont cinq en région parisienne et quatre en province. Elles sont aujourd’hui achevées pour certaines, en voie d’achèvement pour d’autres.
La mission des agglomérations nouvelles, telle que définie par la loi, est de contribuer à un meilleur équilibre social, économique et humain des régions à forte concentration de population grâce aux possibilités d’emploi et de logement, ainsi qu’aux équipements publics et privés qui y sont offerts. Elles constituent des opérations d’intérêt national et régional, dont la réalisation est poursuivie dans le cadre du plan ; elles bénéficient de l’aide de l’Etat ; les régions et les départements concernés y apportent leur concours, notamment par convention (article L5311-1 CGCT).
Les agglomérations nouvelles sont régies par des dispositions qui leur sont propres issues notamment de la loi n°70-610 du 10 juillet 1970 modifiée par celle n°83-636 du 13 juillet 1983. Ces dispositions sont codifiées aux articles L5311-1 à L5341-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
1 – Les caractéristiques des agglomérations nouvelles
Les agglomérations nouvelles obéissent à un régime juridique spécifique dont les principales dispositions sont ci-après rappelées.
Conçue comme un instrument d’aménagement du territoire, la création des agglomérations nouvelles a été initiée et soutenue par l’Etat. Leur création était à l’origine autorisée par décret en conseil d’Etat. Depuis 1983, elle relève d’un arrêté préfectoral pris après avis favorable de toutes les communes intéressées. L’avis du conseil général et régional est également requis. Un décret en conseil d’Etat reste nécessaire si un avis unanime n’est pas obtenu.
La création d’une agglomération nouvelle peut donner lieu à la constitution d’une nouvelle commune. Les communes intéressées par la création d’une agglomération nouvelle peuvent ainsi décider de fusionner entre elles pour constituer une commune unique. Si elles n’optent pas pour une telle intégration, elles doivent se regrouper au sein d’un organisme de coopération intercommunale. Ces organismes sont déterminés par la loi. Ce sont les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) et les communautés d’agglomération nouvelle (CAN). Actuellement, les organismes de gestion des agglomérations nouvelles sont tous des SAN.
Divers acteurs institutionnels sont impliqués dans la réalisation des agglomérations nouvelles. Aux côtés de l’EPCI qui fédère les communes, intervient un établissement public d’aménagement à caractère industriel et commercial (EPA) associant en son sein les collectivités locales intéressées, le SAN ou la CAN et L’Etat. Cet établissement public joue un rôle de force de proposition en matière d’aménagement et d’urbanisme, d’opérateur foncier, de promoteur de développement. Il est lié au SAN ou à la CAN par une convention d’aménagement.
La réalisation d’une agglomération nouvelle constituant une opération d’urbanisation complexe, des dispositions spécifiques régissent le droit de l’urbanisme. La création d’une agglomération nouvelle donne lieu à l’établissement d’un périmètre d’urbanisation qui couvre les zones d’urbanisation future. Il est considéré comme périmètre d’opération d’intérêt national et les opérations situées à l’intérieur de ce périmètre constituent des projets d’intérêt général. Les pouvoirs de l’Etat en matière de droit de l’urbanisme y sont renforcés.
Le statut des agglomérations nouvelles a un caractère temporaire. Pour chaque agglomération nouvelle, un décret en conseil d’Etat fixe la date à laquelle les opérations de construction et d’aménagement sont considérées comme terminées. La structure de gestion (SAN ou CAN) est alors transformée, sur proposition de l’organe délibérant, en communauté d’agglomération, régie par les dispositions des articles L5216-1 et suivant du code général des collectivités territoriales.
2 – La création des agglomérations nouvelles
2.1. Schéma de création d’une agglomération nouvelle
2.2. – Les organismes de gestion des agglomérations nouvelles (article L5321-1du CGCT)
La coopération entre les communes incluses dans l’agglomération nouvelle peut emprunter plusieurs formes. Après création de l’agglomération nouvelle, les conseils municipaux des communes figurant sur la liste des communes membres sont appelés à se prononcer dans un délai de six mois sur le choix de l’une des quatre structures suivantes (article L5321-1 du CGCT) :
1. Création d’une nouvelle commune, soit par fusion simple, soit par fusion-association des communes membres de l’agglomération nouvelle ; le choix en faveur de cette solution doit être opéré par les communes dans les deux premiers mois du délai de six mois. La consultation de la population prévue à l’article L2113-2 est effectuée dans les deux mois suivants. Dans le cas où il résulterait de cette consultation que la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l’ensemble des communes consultées est en faveur de la fusion, celle-ci est prononcée par arrêté du représentant de l’Etat dans le département. Dans le cas contraire, les communes disposent d’un délai de deux mois pour opter entre l’une des trois structures ci-après :
2. Transformation en commune unique, suivant le régime de la fusion simple, des communes ou portions de communes comprises à l’intérieur du périmètre d’urbanisation ;
3. Création d’une communauté d’agglomération nouvelle (CAN). La communauté d’agglomération nouvelle est un établissement public de coopération intercommunale à caractère administratif. Les dispositions applicables à la communauté urbaine sont applicables à la communauté d’agglomération nouvelle (article L5331-3 du CGCT), sous réserve des dispositions spécifiques prévues par le CGCT. L’organe délibérant de la communauté d’agglomération est constitué de membres élus au suffrage universel direct. Les compétences d’une CAN sont identiques à celles d’un SAN. La décision institutive de la CAN, adoptée en termes concordants par les conseils municipaux, règle le fonctionnement de la CAN.
4. Création d’un syndicat d’agglomération nouvelle (SAN). Le syndicat d’agglomération nouvelle est un établissement public de coopération intercommunale à caractère administratif. Les dispositions applicables au syndicat de communes sont applicables au syndicat d’agglomération nouvelle (article L5332-1 du CGCT), sous réserve des dispositions spécifiques prévues par le CGCT. La décision institutive du SAN, adoptée en termes concordants par les conseils municipaux, règle le fonctionnement du SAN.
Le choix entre ces structures s’effectue à la majorité qualifiée des conseils municipaux concernés (N.B.).
Le préfet est compétent pour créer une commune nouvelle, une communauté d’agglomération nouvelle ou un syndicat d’agglomération nouvelle.
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NB – Deux tiers des communes représentant plus de la moitié de la population ou la moitié des communes représentant plus des deux tiers de la population. Ce décompte ne s’effectue qu’entre les communes dont les conseils municipaux se sont prononcés explicitement en faveur de l’une des solutions énumérées ci-dessus. A défaut de décision obtenue dans ces conditions avant l’expiration du délai de six mois, la zone comprise à l’intérieur du périmètre d’urbanisation est érigée en commune. Après chaque renouvellement général des conseils municipaux, les conseils municipaux des communes membres d’un SAN peuvent décider, à la majorité qualifiée, de substituer au syndicat une CAN. Cette décision, qui doit avoir été prise dans un délai de 6 mois, prend effet neuf mois après le renouvellement général des conseils municipaux. |
3 – Les compétences
3.1. Des compétences intercommunales fixées par la loi.
La CAN ou le SAN exerce les compétences déterminées par la loi aux lieu et place des communes.
Ces compétences sont définies par les articles L5333-1 à L5333-9 du CGCT. Les compétences s’exercent sur l’ensemble du territoire des communes membres (article L5321-5 du CGCT).
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Compétences des CAN et des SAN |
| Article L5333-1 :
- Programmation et investissement dans les domaines de l’urbanisme, du logement, des transports, des réseaux divers, de la création des voies nouvelles, du développement économique. - Investissement pour la réalisation des équipements rendus nécessaires par les urbanisations nouvelles engagées sous forme de zones d’aménagement concerté ou de lotissement comprenant plus de trente logements, quelle que soit la localisation de ces équipements (1). Article L5333-2 : SCOT (2) Article L5333-3 : Compétences attribuées aux communes relatives aux ZAC et au plan d’aménagement des zones ainsi qu’aux lotissements comportant plus de 30 logements(3). Article L5333-4 : Gestion des équipements d’intérêt commun. Article L5333-5 : Gestion de services et exécution de tous travaux ou études pour le compte des communes membres. |
(1) Les autres équipements sont réalisés par les communes soit sur leurs ressources propres, soit sur des crédits délégués à cet effet par la communauté ou le syndicat d’agglomération nouvelle.
(2) Lorsque les communes ne sont pas couvertes pas un schéma de cohérence territoriale approuvé et rendu exécutoire, les compétences qui leur sont normalement attribuées relatives à l’élaboration des plans locaux d’urbanisme sont exercées par la communauté ou le syndicat d’agglomération nouvelle.
(3) Les projets relatifs à ces décisions d’urbanisme sont soumis pour avis aux conseils municipaux des communes dont le territoire est intéressé. Dans les zones d’aménagement concerté et les lotissements de plus de trente logements ainsi que pour les opérations groupées de plus de trente logements, le président de la communauté ou du syndicat d’agglomération nouvelle exerce les pouvoirs dévolus au maire de la commune en matière d’autorisations d’utilisation des sols et l’assemblée délibérante exerce ceux du conseil municipal en matière d’adoption des investissements. Toutefois, lorsque 90 p. 100 de la surface des programmes prévisionnels de construction de la zone d’aménagement concerté ont été réalisés ou lorsque les neuf dixièmes des lots du lotissement ont été construits, le conseil de la communauté ou le comité du syndicat le constate par une délibération qui a pour effet de restituer au maire dans cette zone ou ce lotissement ses pouvoirs en matière d’autorisation d’utilisation du sol. Il en est de même dès que la conformité d’une opération groupée a été constatée.
3.2. Des compétences en matière de gestion des équipements fondées sur la reconnaissance de l’intérêt communautaire
La compétence de la CAN ou du SAN en matière de gestion des équipements et des services publics qui y sont y sont attachés est subordonnée à la définition de l’intérêt communautaire. L’intérêt communautaire résulte de l’inscription à l’inventaire des équipements d’intérêt commun (article L5333-4 du CGCT).
Les équipements d’intérêt commun relèvent de la compétence de l’organisme de gestion de l’agglomération nouvelle (CAN ou SAN). L’intérêt communautaire de ces équipements est déterminé par l’inscription à un inventaire dressé lors de la création de la communauté ou du syndicat d’agglomération nouvelle et renouvelé après chaque renouvellement des conseils municipaux.
Cet inventaire est constaté par un arrêté du représentant de l’Etat dans le département au vu de la décision des conseils municipaux se prononçant à la majorité des deux tiers d’entre eux représentant plus de la moitié de la population ou la moitié des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population.
Dans le cas de transferts d’équipements lors du renouvellement de l’inventaire, les conséquences financières de ces transferts sont fixées par une convention signée entre la communauté ou le syndicat d’agglomération nouvelle et la ou les communes membres concernées et approuvée à la majorité des deux tiers des membres du conseil d’agglomération ou du comité syndical.
Les équipements dont la réalisation est décidée par la communauté ou le syndicat d’agglomération nouvelle, postérieurement à l’établissement de cet inventaire, peuvent être ajoutés à la liste des équipements reconnus d’intérêt commun par délibération de la communauté ou du syndicat adoptée à la majorité des deux tiers au moment de la première inscription budgétaire les concernant.
Si un équipement de nature intercommunale n’est pas porté sur la liste des équipements reconnus d’intérêt commun, faute de la majorité qualifiée requise, la commune à qui en revient la gestion peut demander qu’il soit ajouté à cette liste par arrêté du représentant de l’Etat dans le département, après une nouvelle délibération du conseil d’agglomération ou du comité du syndicat.
3.3. Des habilitations à conventionner pour l’exercice des compétences
La communauté ou le syndicat d’agglomération nouvelle peut assurer la gestion de services et l’exécution de tous travaux ou études pour le compte des communes membres dans les conditions fixées par convention avec la ou les communes intéressées. Ils peuvent demander, dans des conditions fixées par convention, à une ou plusieurs communes d’assurer pour son compte certaines prestations de services et, le cas échéant, certains investissements. Ces conventions sont adoptées à la majorité des deux tiers des membres du conseil d’agglomération ou du comité syndical (L5333-5 du CGCT).
Les biens, immeubles et meubles, faisant partie du domaine public des communes membres sont affectés à la communauté ou au syndicat d’agglomération nouvelle dans la mesure où ils sont nécessaires à l’exercice de ses compétences.
La communauté ou le syndicat d’agglomération nouvelle est par ailleurs propriétaire des biens du domaine public qu’elle ou qu’il acquiert ou crée dans l’exercice de ses compétences.
En application de l’article L5333-7 du CGCT, il peut être procédé par convention à des transferts de propriété entre les communes et la communauté ou le syndicat ainsi que des droits et obligations qui sont attachés aux biens transférés. Ces transferts ne donnent pas lieu à indemnités, droits, taxes, salaires ou honoraires. Toutefois, des dotations pour travaux d’investissement, destinées à couvrir la charge incombant au propriétaire au titre des équipements transférés, peuvent être attribuées par le conseil d’agglomération ou le comité syndical, selon des modalités fixées par lui à la majorité des deux tiers de ses membres.
Les relations entre la CAN ou le SAN et l’EPA sont régies par des conventions d’aménagement.
4 – Administration et fonctionnement des établissements publics d’agglomération nouvelle
4.1. La communauté d’agglomération nouvelle (CAN)
4.1.1. Le conseil d’agglomération
La communauté d’agglomération nouvelle est administrée par un organe délibérant, le conseil d’agglomération, composé de délégués élus au suffrage universel par les électeurs inscrits dans les communes membres de cette communauté ; c’est à ce jour le seul exemple de structure intercommunale où la désignation des délégués est possible au suffrage universel direct.
Le nombre de conseillers élus dans chaque commune est fixé en fonction de la population, déterminée par le dernier recensement général ou complémentaire, conformément au tableau de l’article L5331-2 du CGCT, sous réserve qu’aucune commune ne détienne la majorité absolue, sauf dans le cas où la communauté n’est composée que de deux communes. Lorsque la répartition des sièges entre les communes effectuée suivant les règles définies ci-dessus donne à l’une d’entre elles la majorité absolue des sièges, le nombre de ses délégués est réduit pour être inférieur à la moitié du nombre total des membres du conseil d’agglomération, à moins que la communauté ne soit composée que de deux communes.
Le conseil d’agglomération est élu pour six ans ; son renouvellement intervient en même temps que celui des conseils municipaux. Toutefois, la première élection du conseil d’agglomération a lieu à une date fixée par le représentant de l’Etat dans le département. Il est procédé à son installation dans un délai d’un mois après son élection. Le mode de scrutin appliqué à cette élection est identique dans chaque commune au mode de scrutin applicable à l’élection du conseil municipal. Le conseil d’agglomération élit parmi ses membres un président et des vice-présidents selon les dispositions applicables à l’élection des maires et adjoints.
4.1.2. – Le président de la communauté d’agglomération nouvelle
Sous certaines réserves, les dispositions applicables au président de la communauté urbaine sont applicables au président de la communauté d’agglomération nouvelle (article L5331-3 du CGCT).
Ses attributions sont celles qui appartiennent à tout exécutif local. Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant, il est l’ordonnateur des dépenses et prescrit l’exécution des recettes. Il est le chef des services de l’EPCI et représente celui-ci en justice.
4.2. – Le syndicat d’agglomération nouvelle (SAN)
Toutes les dispositions applicables aux syndicats de communes sont applicables aux SAN, sous réserve des dispositions suivantes.
Le syndicat d’agglomération nouvelle (SAN) est administré par un organe délibérant, le comité du syndicat d’agglomération nouvelle, un comité composé de membres élus au scrutin secret à la majorité absolue par les conseils municipaux des communes constituant l’agglomération nouvelle. La répartition des sièges entre les communes est fixée par la décision institutive. Toutefois, chaque commune est représentée par deux délégués au moins et aucune ne peut disposer de la majorité absolue, à moins que le syndicat ne soit composé que de deux communes. La répartition tient compte notamment de la population de chacune des communes. A défaut d’accord, à la date de l’arrêté d’autorisation pris par le représentant de l’Etat dans le département, la répartition des sièges entre les communes s’effectue dans les conditions prévues aux articles L5331-1 et L5331-2 pour la communauté d’agglomération nouvelle.
La décision institutive fixe également les conditions de population municipale, telle qu’elle résulte du dernier recensement général ou complémentaire, ouvrant droit pour les communes membres de l’agglomération nouvelle à l’augmentation du nombre de leurs délégués au sein du comité. Le comité du syndicat est installé dans le délai d’un mois à compter de la création du syndicat d’agglomération nouvelle.
5 – Modifications statutaires
La modification des statuts peut avoir différents objets. Le tableau ci-après fait état des modifications relatives aux compétences, au périmètre et au fonctionnement des SAN.
Tableau – Procédure à suivre selon l’objet de la modification statutaire
6 – Transformation du SAN ou de la CAN en communauté d’agglomération
Un décret fixe la date d’achèvement des opérations de construction et d’aménagement des agglomérations nouvelles. Après publication de ce décret, un délai de six mois est ouvert pour opérer la transformation d’un SAN ou d’une CAN en communauté d’agglomération de l’article L5216-5 du CGCT. La transformation suppose que le territoire soit d’un seul tenant et sans enclave, que la population du SAN ou de la CAN atteigne 50.000 habitants et qu’il détienne les compétences d’une communauté d’agglomération. Si tel n’est pas le cas, la loi organise des procédures spécifiques d’extension de compétences et de périmètre qui peuvent être menées simultanément à la transformation. Il peut en outre être procédé à une fusion avec un autre EPCI.
6.1. Schéma de la transformation avec extension de compétences
6.2. Schéma de transformation d’un SAN ou d’une CAN en communauté d’agglomération avec extension du périmètre
Ce périmètre ne peut inclure sans leur accord, des communes membres d’une communauté de communes dont l’éligibilité de la DGF a été constatée.
Toutes les communes intéressées par le projet se prononcent sur une nouvelle répartition des sièges dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêté portant projet de périmètre.
L’extension de périmètre est prononcée par le même arrêté du ou des représentants de l’Etat qui prononce la transformation et emporte retrait automatique des communes déjà membres d’un autre EPCI.
6.3 Conséquences de la transformation d’un SAN ou d’une CAN en communauté d’agglomération
La transformation d’un SAN ou d’une CAN en communauté d’agglomération :
– sur celles exercées aux lieu et place des communes à la date de la transformation et qui ne figurent pas parmi les compétences obligatoires et optionnelles des communautés d’agglomération (par exemple PLU) ;
– ou sur celles exercées en leur nom par voie de convention à la date de la transformation et qui ne figurent pas parmi les compétences dévolues de plein droit à titre dérogatoire, et à titre optionnel, à la communauté d’agglomération. Pour les autres, la convention devient sans objet puisque les compétences correspondantes sont transférées du fait de la transformation.
Par ailleurs à l’issue de la transformation :
– Les biens, droits et obligations du SAN sont transférés à la communauté d’agglomération qui est substituée de plein droit dans tous les actes et délibérations existant à la date de la transformation ;
– Les personnels sont réputés relever de la communauté d’agglomération dans les conditions d’emploi et de statut qui sont les leurs ;
– Les délégués sont réélus.
Le périmètre d’urbanisation du SAN est abrogé par arrêté du représentant de l’Etat à la date de transformation de cet EPCI en communauté d’agglomération.
Si la transformation en communauté d’agglomération n’aboutit pas, le SAN ou la CAN reste régie par les dispositions spécifiques qui leur sont applicables.
