1 – Législation interne
1.1 Conventions de coopération
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Article L1115-1 Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France. Ces conventions entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l’Etat dans les conditions fixées aux articles L2131-1 et L2131-2. Les dispositions de l’article L2131-6 sont applicables à ces conventions. |
Ces dispositions introduites en 1992 constituent le véritable fondement de la coopération décentralisée. Ces conventions, qui doivent être publiées et transmises au représentant de l’Etat pour devenir exécutoires dans les conditions de droit commun des actes des collectivités territoriales, concernent tous les secteurs de la coopération décentralisée dont, par conséquent, celui de la coopération décentralisée transfrontalière. Ces conventions peuvent être passées avec toute collectivité étrangère.
| Article L1115-1-1 Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d’eau potable et d’assainissement peuvent, dans la limite de 1 % des ressources qui sont affectées aux budgets de ces services, mener des actions de coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans le cadre des conventions prévues à l’article L1115-1, des actions d’aide d’urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dans les domaines de l’eau et de l’assainissement. |
Cet article a été ajouté par la loi 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l’eau dans les domaines de l’alimentation en eau et de l’assainissement. Le domaine de l’eau et de l’assainissement constitue un domaine privilégié de la coopération décentralisée mais faute d’une assise légale suffisamment solide, les actions en la matière ont été interrompues en 2003. Les démarches des collectivités locales et de leurs groupements ont donc été sécurisées par l’ajout de cet article qui ouvre aux communes, aux EPCI, mais aussi aux syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d’eau potable et d’assainissement, la possibilité de mener des actions de coopération avec les collectivités locales étrangères et leurs groupements dans le cadre conventionnel de droit commun, et en dehors de ce cadre, lorsqu’il s’agit d’actions d’aide d’urgence ou de solidarité internationale.
| Article L1115-5 Aucune convention, de quelque nature que ce soit, ne peut être passée entre une collectivité territoriale ou un groupement et un Etat étranger. |
Cette disposition de principe va poser problème dans la mesure où le projet de règlement communautaire instituant un groupement européen de coopération territoriale (GECT) est sur le point de voir le jour. En effet, il est prévu que les Etats puissent y participer aux cotés des collectivités locales. Cette disposition procède en partie du fait que seul l’Etat est responsable face à la Commission des sommes versées dans le cadre de la politique régionale. La présence de Etats au sein d’organismes destinés en particulier à gérer des fonds INTERREG peut donc être perçue comme un moyen de contrôle nécessaire.
| Article L1115-6 Il est créé une commission nationale de la coopération décentralisée qui établit et tient à jour un état de la coopération décentralisée menée par les collectivités territoriales. Elle peut formuler toute proposition tendant à renforcer celle-ci. |
Créée par la loi de 1992, la commission nationale de la coopération décentralisée a pour mission « d’établir et tenir à jour un état de la coopération décentralisée menée par les collectivités territoriales. Elle peut également formuler toute proposition tendant à renforcer celle-ci ». Le décret d’application du 24 octobre 1994 complète cette disposition législative par un cadre réglementaire plus précis. En outre, la composition de la commission a été modifiée par un décret du 9 mai 2006. Le directeur général des collectivités locales fait partie de la CNCD.
1.2 Participation de collectivités étrangères à des organismes de droit français.
1.2.1. Les groupements d’intérêt public
| Article L1115-2 Des groupements d’intérêt public peuvent être créés pour mettre en œuvre et gérer ensemble, pendant une durée déterminée, toutes les actions requises par les projets et programmes de coopération interrégionale et transfrontalière intéressant des collectivités locales appartenant à des Etats membres de l’Union européenne.
Les collectivités locales appartenant à des Etats membres de l’Union européenne peuvent participer aux groupements d’intérêt public visés à l’alinéa précédent. |
| Article L1115-3 Les collectivités locales appartenant à des Etats membres de l’Union européenne peuvent participer aux groupements d’intérêt public créés pour exercer, pendant une durée déterminée, des activités contribuant à l’élaboration et la mise en œuvre de politiques concertées de développement social urbain. |
Dispositions introduite en 1992, prévoyant notamment la création de groupements d’intérêt public auxquels peuvent participer minoritairement les collectivités locales des Etats membres de l’Union européenne pour mettre en œuvre et gérer ensemble toutes les actions requises par les projets et programmes de coopération interrégionale et transfrontalière ou pour mettre en œuvre des politiques concertées de développement social urbain.
Ces groupements d’intérêt public sont créés pour une durée limitée, par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre du budget, sur la base d’une convention constitutive. La composition exige au moins une personne morale de droit public. Des personnes privées peuvent y participer. Les collectivités locales étrangères sont nécessairement minoritaires. Le nombre de voix est proportionnel aux droits statutaires eux-mêmes proportionnels aux apports de chacun. La responsabilité est limitée aux droits statutaires entre les membres et vis-à-vis des tiers. Les contrôles sont importants (commissaire aux comptes, contrôleur d’Etat, Cour des Comptes).
Les groupements d’intérêt public peuvent en particulier avoir pour objet le suivi et la gestion de programmes bénéficiant de financements communautaires, en particulier les programmes INTERREG (cf. le GIP de gestion des fonds INTERREG créé le 9 novembre 2004 entre le département de la Moselle, l’Etat français, les Länder de Sarre et Rhénanie-Palatinat).
1.2.2 Les sociétés d’économie mixte locales
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Article L1522-1 Les assemblées délibérantes des communes, des départements, des régions et de leurs groupements peuvent, à l’effet de créer des sociétés d’économie mixte locales mentionnées à l’article L1521-1, acquérir des actions ou recevoir, à titre de redevance, des actions d’apports, émises par ces sociétés. Les prises de participation sont subordonnées aux conditions suivantes : 1º La société revêt la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce, sous réserve des dispositions du présent titre ; 2º Les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital de ces sociétés et des voix dans les organes délibérants. Sous réserve, pour les Etats qui ne sont pas membres de l’Union européenne, de la conclusion d’un accord préalable avec les Etats concernés, des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements peuvent participer au capital de sociétés d’économie mixte locales dont l’objet social est conforme à l’article L1521-1. Ils ne peuvent toutefois pas détenir, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital et des voix dans les organes délibérants détenus par l’ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements. |
L’article 132 de la loi du 6 février 1992 modifiée (article L1522-1 du CGCT) permet, sous réserve, pour les Etats qui ne sont pas membres de l’Union Européenne, de la conclusion d’un accord préalable avec les Etats concernés, la participation de collectivités territoriales étrangères et de leurs groupements au capital de sociétés d’économie mixte locales.
Les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements ne peuvent pas détenir, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital et des voix dans les organes délibérants détenus par l’ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements.
1.2.3 Le district européen
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Article L1115-4-1 Dans le cadre de la coopération transfrontalière, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements un groupement local de coopération transfrontalière dénommé district européen, doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière. L’objet du district européen est d’exercer les missions qui présentent un intérêt pour chacune des personnes publiques participantes et de créer et gérer des services publics et les équipements afférents. La personnalité juridique de droit public lui est reconnue à partir de la date d’entrée en vigueur de la décision de création. Cette création est autorisée par arrêté du représentant de l’Etat dans la région où le district européen a son siège. Sauf stipulation internationale contraire, les dispositions du titre II du livre VII de la cinquième partie sont applicables au district européen. Les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements peuvent adhérer à des syndicats mixtes existants créés dans le cadre des dispositions du titre II du livre VII de la cinquième partie. Cette adhésion entraîne de plein droit la transformation de ces syndicats mixtes en districts européens dans les conditions fixées aux alinéas précédents. |
Le District européen correspond à la transposition, dans le droit interne français, des dispositions relatives au groupement local de coopération transfrontalière, telles qu’elles existent dans l’Accord de Karlsruhe.
Un district européen peut être créé à toutes les frontières terrestres et maritimes françaises, « sauf stipulations internationales contraires ». Actuellement, aucun accord bilatéral de coopération transfrontalière ne contient explicitement de telles dispositions. En revanche, les autorités italiennes ont récemment annoncé que leur législation interne ne permettait pas l’adhésion de collectivités italiennes à un district européen.
Le district européen complète les outils existants et pallie l’absence d’accord international ou d’outils sur certaines frontières : frontières franco-britannique et franco-italienne, triples frontières (France/Belgique/Luxembourg et France/Italie/Suisse).
Les collectivités locales françaises et étrangères et leurs groupements détiennent le pouvoir d’initiative en matière de création des districts européens. Cette création fait l’objet d’un arrêté du préfet de région, dans la région où le district européen a son siège.
La publication de cette décision lui permet d’acquérir la personnalité juridique de droit public, ainsi que l’autonomie financière. Il a, notamment, la capacité juridique de passer des contrats, de lancer des appels d’offre pour le compte de ses membres et de devenir maître d’ouvrage de projets transfrontaliers.
Le régime du district européen est celui du syndicat mixte ouvert de droit français (titre II du livre VII de la 5eme partie du CGCT). Il peut, à ce titre, associer d’autres personnes morales de droit public, par exemple des établissements publics locaux et nationaux, à côté des collectivités territoriales françaises et étrangères et de leurs groupements.
Le texte voté prévoit un objet large. Le district européen a la capacité d’exercer toute mission qui présente un intérêt pour ses membres, à condition qu’elle entre dans leurs domaines de compétences respectifs, mais également de créer et gérer les services et équipements nécessaires à la réalisation de cette mission.
La loi prévoit que la création du district européen peut également résulter de la transformation d’un syndicat mixte ouvert existant, syndicat auquel des collectivités territoriales étrangères et/ou leurs groupements souhaitent adhérer. La transformation est autorisée par un arrêté du préfet de région.
1.3 La participation des collectivités françaises et de leurs groupements à des structures de droit étranger.
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Article L1115-4 Dans le cadre de la coopération transfrontalière, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France, adhérer à un organisme public de droit étranger ou participer au capital d’une personne morale de droit étranger auquel adhère ou participe au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d’un Etat européen frontalier ou d’un Etat membre de l’union européenne. Cette adhésion ou cette participation est autorisée par arrêté du préfet de région. Cette adhésion ou cette participation fait l’objet d’une convention avec l’ensemble des collectivités territoriales étrangères ou de leurs groupements adhérant à l’organisme public en cause ou participant au capital de la personne morale en cause. Cette convention détermine la durée, les conditions, les modalités financières et de contrôle de cette adhésion ou de cette participation. Le total de la participation au capital ou aux charges d’une même personne morale de droit étranger des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements ne peut être supérieur à 50 p. 100 de ce capital ou de ces charges. La convention prévue à l’alinéa précédent entre en vigueur dès sa transmission au représentant de l’Etat dans le département dans les conditions fixées aux articles L2131-1 et L2131-2. Les dispositions des articles L2131-6 et L2131-7 sont applicables à ces conventions. Les comptes, certifiés par un commissaire aux comptes, ainsi que le rapport d’activité des personnes morales de droit étranger aux capitaux desquels participent les collectivités territoriales et leurs groupements sont chaque année annexés au budget de ces personnes publiques. Il en est de même des comptes et du rapport d’activité des organismes publics de droit étranger auxquels adhèrent les collectivités territoriales et leurs groupements. Cette annexe précise le montant de la participation de chacune de ces personnes publiques. |
La loi n°95-115 du 4 février 1995 modifiée d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire a intégré un article prévoit, dans le cadre de la coopération transfrontalière, l’adhésion ou la participation des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements à des organismes publics de droit étranger ou à des personnes morales de droit étranger auxquelles adhère au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d’un Etat européen frontalier.
Le total de la participation au capital ou aux charges d’une même personne morale de droit étranger des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements ne peut être supérieur à 50% du capital ou de ces charges.
L’objet des organismes étrangers auxquels les collectivités françaises peuvent participer, initialement limité à « l’exploitation d’un service public ou à la réalisation d’un équipement local commun » a été élargi par la loi n°99-533 du 25 juin 1999 qui a supprimé toute restriction à cet égard. Cette loi a également élargi le champ de la loi de 1995 à tout Etat de l’Union européenne, même non frontalier.
Cette adhésion ou cette participation était jusqu’à présent autorisée par décret en Conseil d’Etat. La loi relative aux libertés et responsabilités locales a confié cette autorisation au préfet de région à compter du 1er janvier 2005.
2 – Conventions et accords
2.1 Textes du Conseil de l’Europe
| Convention de Madrid du 21 mai 1980. Protocole additionnel n° 1 à la Convention de Madrid. Protocole n°2 à la convention de Madrid. |
La convention cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (dite de Madrid), applicable pour la France depuis le 14 mai 1984, fait figure de texte fondateur pour la coopération décentralisée transfrontalière en Europe. Elaborée par le Conseil de l’Europe, la convention de Madrid est un texte peu contraignant qui se borne pour l’essentiel à inciter les Etats signataires à reconnaître aux collectivités locales le droit de s’engager dans des actions de coopération transfrontalière.
Ce texte a été jugé de portée trop limitée, en particulier en ce qu’il ne permettait pas la création d’organismes de coopération transfrontalière dotés de la personnalité juridique. Par conséquent, sur décision du Comité des ministres du Conseil de l’Europe, un protocole additionnel a été élaboré. Ce protocole additionnel du 9 novembre 1995 a été ratifié par la France et lui est applicable depuis le 5 janvier 2000. Ce texte prévoit la possibilité de créer, dans le cadre de la coopération transfrontalière, des organismes de coopération dotés ou non de la personnalité juridique.
Le protocole n°2 à la convention de Madrid a été adopté le 5 mai 1998. Le protocole n°2 a pour vocation à fournir un cadre juridique à la coopération interterritoriale entre collectivités territoriales des pays membres du Conseil de l’Europe qui ont adhéré à la convention cadre européenne (dite convention de Madrid). La coopération interterritoriale est la coopération entre collectivités locales non contiguës. La France a signé ce Protocole le 20 mai 1998 et l’a ratifié le 10 juillet 2006.
La légitimité de ce nouveau texte réside pour ses promoteurs dans le fait que la coopération interterritoriale se développe d’ores et déjà et qu’il convient de lui donner un cadre juridique.
Le Conseil de l’Europe s’est récemment engagé dans la préparation d’un protocole n°3 destiné à proposer une structure juridique transfrontalière.
2.2 Accords bilatéraux ou multilatéraux.
(Champ géographique côté français : Régions Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte-d’Azur et Corse).
Conformément aux dispositions de l’article 3 de l’Accord, les collectivités territoriales françaises et italiennes peuvent conclure des accords et arrangements de coopération transfrontalière. L’Accord ne prévoit pas expressément que les collectivités territoriales françaises et italiennes peuvent créer des organismes de coopération transfrontalière dotés de la personnalité juridique.
(Champ géographique côté français : Régions Aquitaine, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées).
Ce Traité permet aux collectivités territoriales françaises et espagnoles de conclure des conventions pour créer et gérer des équipements ou des services publics et de coordonner leurs décisions. Il prévoit également la possibilité de créer des organismes dotés ou non de la personnalité juridique. Pour ce qui concerne les organismes dotés de la personnalité juridique, les collectivités territoriales peuvent créer des sociétés d’économie mixte locales, des groupements d’intérêt public (droit français) ou des consorcios (droit espagnol).
(Champ géographique côté français : Régions Alsace et Lorraine. Le principe de l’extension du champ géographique aux Régions Franche-Comté et Rhône-Alpes afin de couvrir toute la frontière franco-suisse a été arrêté en 2003, entrée en vigueur de cette extension prévue pour l’automne 2005).
Parmi les accords conclus dans le domaine de la coopération décentralisée transfrontalière, l’Accord de Karlsruhe apporte une grande innovation puisque, outre la possibilité offerte aux collectivités territoriales des quatre pays de créer des organismes de coopération décentralisée transfrontalière ayant ou non la personnalité juridique selon le droit interne des parties, il permet également la création d’un organisme sui generis : le groupement local de coopération transfrontalière (GLCT). Les établissements publics locaux peuvent participer à ces GLCT.
Les GLCT sont régis par les dispositions de l’Accord de Karlsruhe et subsidiairement par le droit du lieu du siège (régime des syndicats mixtes côté français).
Des dispositions similaires sont prévues dans l’accord franco-belge du 16 septembre 2002 relatif à la coopération transfrontalière. Elles permettront aux collectivités françaises et belges des régions frontalières de créer des GLCT dès l’entrée en vigueur de cet accord.
(Champ géographique côté français : régions Nord-Pas-de-Calais, Picardie, Champagne-Ardenne, Lorraine).
L’Accord met en place un cadre juridique reconnu mutuellement par la France et toutes les autorités concernées côté belge : le Gouvernement du Royaume de Belgique et les Gouvernements de la Communauté flamande, de la Région flamande, de la Communauté française et de la Région wallonne.
Le texte de l’accord ne diffère de celui de l’accord de Karlsruhe que sur le rôle confié au préfet de région de représenter l’Etat en ce qui concerne le soutien aux actions de coopération et le dialogue avec les autorités étatiques belges.
2.3 Circulaires, avis du Conseil d’Etat et du Conseil Constitutionnel
3 – Les perspectives de la coopération décentralisée
3.1. Le Groupement Européen de Coopération Territoriale
Le Groupement Européen de Coopération Territoriale (GECT) a été institué par le règlement n°1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006.
Il n’existait jusqu’alors pas d’instrument juridique de droit public existant à l’échelle européenne et qui soit directement applicable à toutes les formes de coopération décentralisée. La création d’un tel instrument juridique dépasse les solutions actuelles offertes par les droits nationaux ou les accords inter-étatiques, et contribue à la durabilité des partenariats régionaux. Le Conseil de l’Europe estime également que la création du GECT dépasse ce qui peut être réalisé à travers la Convention-cadre de Madrid qui représente en fait le propre instrument du Conseil pour la coopération transfrontalière.
Le GECT doit contribuer à éliminer un grand nombre de barrières administratives et juridiques auxquelles les régions sont confrontées lors de la mise en œuvre de projets transfrontaliers et mettre sur pied un modèle reconnu à l’échelle européenne que les régions pourront suivre lorsqu’elles établiront de nouveaux partenariats.
Il importe également que le GECT intègre les bonnes pratiques des mécanismes de coopération déjà en place.
Instrument juridique facultatif, le GECT peut être composé d’États membres et de collectivités régionales ou locales ou d’autres organismes publics locaux.
Il possède la capacité reconnue aux personnes morales dans la législation des Etats membres.
Son objet est particulièrement large puisqu’il peut aussi bien gérer des programmes cofinancés par l’Union Européenne au titre des fonds de cohésion que réaliser directement des projets pour le compte de ses membres.
3.2 Un engagement confirmé du Conseil de l’Europe en matière de coopération transfrontalière.
Le comité d’experts sur la coopération transfrontalière (LR-CT) est engagé depuis une année dans une démarche d’élaboration d’un protocole n° 3 à la convention de Madrid sur la coopération transfrontalière.
Ce nouveau texte a pour vocation d’unifier les règles de fonctionnement des organismes de coopération transfrontalière et de servir de support juridique au développement des eurorégions. Le concept d’eurorégion est promu par le Conseil de l’Europe depuis plusieurs années. Il n’existe pas de définition précise de ce terme qui revêt en l’état des réalités variées.
Ce texte peut avoir une utilité pour les Etats de la grande Europe qui ont ratifié les précédentes conventions du Conseil de l’Europe sans toutefois aménager leur législation nationale de manière à permettre la création de groupements de coopération transfrontalière.
3.3 Les aspects financiers
L’échelle des projets – celle d’un bassin de vie transfrontalier – dépasse les capacités des collectivités ou des EPCI qui les portent.
Les crédits INTERREG jouent un rôle de catalyseur mais avant tout sur des projets ponctuels.
Toutefois, l’utilisation en transfrontalier des mécanismes de financement existants au plan interne et leur articulation avec les mécanismes de nos partenaires reste un domaine relativement inexploré.
C’est le constat que dresse notamment le rapport sur la coopération transfrontalière réalisé par M. le Député Lamassoure en 2005. Suite à cette analyse, une réflexion a été engagée sur les modalités qui permettraient à des groupements de coopération transfrontalière de bénéficier de financements au titre du FCTVA.
