1 – Caractéristiques de la communauté de communes
Elle a été créée par la loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République modifiée par la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
La communauté de communes est un E.P.C.I. regroupant plusieurs communes sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave.
Ces conditions de continuité territoriale et d’absence d’enclave ne sont pas exigées pour :
- les communautés de communes existant à la date de la publication de la loi du 12 juillet 1999 ;
- les communautés de communes issues de la transformation d’un district ou d’une communauté de villes en application de cette même loi (articles 34 et 39).
Aucune condition de population n’est exigée.
La communauté de communes a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace.
Elle est formée soit sans fixation de terme, soit pour une durée déterminée dans la décision institutive. L’arrêté de création détermine le siège de la communauté.
2 – Création
La création d’une communauté de communes comporte deux phases :
1° la détermination d’un périmètre fixant la liste des communes intéressées.
Le périmètre pertinent est celui dans lequel la communauté de communes pourra exercer efficacement les compétences dont elle est investie et notamment rationaliser la gestion des principaux services publics locaux et des réseaux et mettre en œuvre un projet de développement local. Il s’appuie sur le principe de continuité territoriale se traduisant par la délimitation d’un territoire d’un seul tenant et sans enclave. La pertinence du périmètre est appréciée non au regard de ses conséquences pour chaque commune ou ses habitants, mais au regard de l’objectif prévu de mise en œuvre au sein d’un espace de solidarité d’un projet commun de développement et d’aménagement.
2° l’autorisation de créer la communauté de communes.
La communauté de communes est créé par arrêté du (ou des) représentant(s) de l’État dans le (ou les) département(s) concernés au terme de la procédure prévue par l’article L5211-5 du code général des collectivités territoriales.
La création d’une communauté de communes peut être autorisée, par le préfet, au terme de la procédure suivante :
Schéma de création d’une communauté de communes
Le préfet détient un large pouvoir d’appréciation large pour déterminer le périmètre de la communauté de communes et autoriser sa création. Ce pouvoir est exercé sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir (Conseil d’Etat, commune de Saint-Ceneri-le-Gerei, 15 octobre 1999).
Ainsi, le préfet n’est pas tenu de fixer le périmètre en stricte conformité avec les souhaits émis par les communes et a la faculté de ne pas donner suite à la demande de création d’une communauté de communes (CAA de Bordeaux, Commune du Port et autres, 25 juin 2001). Il peut s’abstenir de fixer la liste des communes intéressées, nonobstant les propositions concordantes des communes (TA Dijon, 7 novembre 1995, commune de Crissey et autres). Il peut inclure, contre leur gré, au nom de l’intérêt général, des communes dans le périmètre de la communauté de communes (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, communauté de communes Plaine de Courance ; Conseil d’Etat, 2 octobre 1996, communes de Bourg-Charente, Gondeville et Mainxe).
Mais il ne peut pas créer un EPCI différent de celui qui a été soumis à la consultation des communes et sur lequel les conseils municipaux ont délibéré (Conseil d’État, 2 octobre 1996, communes de Boncourt les Bois et autres).
Le préfet garde la faculté de ne pas créer l’EPCI, après avoir arrêté la liste des communes intéressées, procédé à la consultation de la CDCI et invité les conseils municipaux des communes intéressées à délibérer sur le principe et les modalités de création de la communauté de communes, alors même que les conditions requises de majorité qualifiée sont satisfaites dès lors que le périmètre n’est pas pertinent ou ne correspond pas à la bonne échelle pour l’exercice des compétences transférées (Conseil d’Etat, 2 octobre 1996, commune de Civaux).
3 – Les compétences de la communauté de communes (Articles L5214-16 et L5214-23-1 du CGCT)
La communauté de communes exerce les compétences transférées aux lieu et place des communes membres.
3. 1. Les caractéristiques des transferts de compétences
Si les communes ont le choix des compétences qu’elles transfèrent à la communauté de communes, il s’agit d’une liberté encadrée dans la mesure où le législateur impose qu’elles exercent des compétences dans chacun des deux groupes de compétences obligatoires (aménagement de l’espace et développement économique) et dans au moins l’un des cinq groupes de compétences optionnels prévus à l’article L5214-16 du CGCT.
La communauté de communes peut toutefois exercer les compétences que les communes lui transfèrent en plus de celles fixées par la loi ou par la décision institutive.
Compte tenu de l’intégration qui les caractérise, les communautés de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée (DGF bonifiée) doivent exercer des compétences relevant de quatre de six groupes de compétences dont le contenu est expressément défini par l’article L5214-23-1.
L’ensemble des compétences énumérées au sein des groupes de compétences choisis doivent être transférées (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, communauté de communes Plaine de Courance, commune de Saint- Symphorien).
La compétence des communautés de communes éligibles à la DGF bonifiée ne peut se limiter, en matière d’actions de développement économique, aux actions en faveur du maintien du tissu rural et du développement touristique, de même que la voirie ne peut se limiter aux voiries structurantes des zones prévues au SCOT (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, communauté de communes Plaine de Courance, Commune de Saint- Symphorien).
Quel que soit le type de communauté de communes, les compétences sont transférées dans la limite de l’intérêt communautaire défini par les conseils municipaux à la majorité qualifiée prévue pour la création.
Les communes doivent définir et préciser à l’aide de critères la ligne de partage qui, au sein d’une compétence, permet de distinguer les actions relevant de la communauté de communes et celles relevant de ses communes membres.
3. 2. Les compétences à transférer.
Afin de cerner le contenu possible des compétences susceptibles d’être transférées à une communauté de communes, il peut être fait référence au contenu prévu par la loi pour les communautés de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée (CC à DGF bonifiée).
Tableau – Les compétences obligatoires et les compétences optionnelles
NB : Les communautés de communes optant pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique régi par l’article 1609 nonies C du CGI, ce qui est le cas des communautés de communes à DGF bonifiée, sont compétentes, à titre obligatoire, pour l’aménagement, la gestion et l’entretien des zones d’activité industrielle, commerciale, artisanale, touristique, portuaire, ou aéroportuaire qui sont d’intérêt communautaire, ces attributions étant incluses dans le groupe de compétences « actions de développement économique.
3.3 Les conditions d’exercice de certaines compétences
– en matière d’équilibre social de l’habitat : en vertu de l’article L5214-16, la communauté de communes, dotée d’une compétence en ce domaine, peut exercer le droit de préemption urbain dans les périmètres fixés, par le conseil de la communauté, après délibération concordante de la ou des communes concernées, pour la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social de l’habitat.
– en matière d’action sociale d’intérêt communautaire. Cette compétence a été ajoutée aux groupes de compétences optionnels par l’article 60 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
Lorsque la communauté de communes exerce la compétence action sociale d’intérêt communautaire, elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d’action sociale constitué dans les conditions fixées à l’article L. 123-5 du code de l’action familiale et des familles. Dés lors qu’un centre intercommunal d’action sociale d’intérêt communautaire est constitué, lui sont transférées, de plein droit, les compétences qu’exerçaient les communes, au titre de l’action sociale d’intérêt communautaire.
Les autres attributions exercées par les centres communaux d’action sociale peuvent être transférées au centre intercommunal. Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l’organe délibérant de la communauté d’agglomération et des conseils municipaux, se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de la communauté, et à l’unanimité des centres d’action sociale des communes concernées.
4 – Administration et fonctionnement
4.1 L’organe délibérant
La communauté de communes est administrée par un organe délibérant, composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres au scrutin secret à la majorité absolue (article L5211-7 du CGCT).
4.1.1 Nombre et répartition des sièges
Dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêté fixant le périmètre de la communauté, le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté de communes sont fixés :
- soit par accord amiable de l’ensemble des conseils municipaux des communes intéressées ;
- soit en fonction de la population, par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de la communauté de communes.
Dans les deux cas, chaque commune dispose au minimum d’un siège et aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges.
La décision institutive ou une décision modificative peut prévoir la désignation d’un ou plusieurs délégués suppléants, appelés à siéger au conseil communautaire avec voix délibérative en cas d’empêchement du ou des titulaires (article L5214-7 du CGCT).
Les délégués sont élus par les conseils municipaux parmi leurs membres, au scrutin secret à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a lieu à la majorité relative. En cas d’égalité des suffrages, le plus âgé est déclaré élu (article L5211-7).
Le mandat des délégués est lié à celui du conseil municipal qui les a désignés. Les délégués peuvent néanmoins être remplacés en cours de mandat par une nouvelle désignation de délégués dans les mêmes formes (article L2121-33).
A défaut pour la commune d’avoir désigné des délégués, elle est représentée au sein de l’organe délibérant de l’EPCI par le maire si elle ne comporte qu’un délégué, par le maire et le premier adjoint dans le cas contraire. L’organe délibérant est alors réputé complet. Les délégués sortants sont rééligibles (article L5211-8 du CGCT).
Les agents employés par un EPCI ne peuvent être désignés par une des communes membres pour la représenter au sein de l’organe délibérant de cet EPCI. De même, la qualité de salarié d’un centre intercommunal d’action sociale est incompatible avec la fonction de délégué dans ce même EPCI (article L237-1 du code électoral) , cette mesure complétant les conditions d’éligibilité et les incompatibilités prévues par l’article L5211-7, II.
La loi relative aux libertés et responsabilités locales (art. 194) a mis fin à l’obligation posée par l’article L2122-10 du CGCT de procéder systématiquement à une nouvelle désignation des délégués à la suite d’une nouvelle élection du maire.
Elle a par ailleurs inscrit (article 158) dans l’article L5211-6 du même code que les communes associées issues d’une fusion disposent d’un siège au sein de l’organe délibérant. Leurs délégués ne peuvent cependant pas prendre part au vote.
4.1.2 Fonctionnement
L’organe délibérant est soumis, pour l’essentiel, aux mêmes règles que celles prévues pour les conseils municipaux.
Il règle, par ses délibérations, les affaires qui sont de la compétence de la communauté de communes en application du principe de spécialité, et ceci en respectant les lois et règlements relatifs au contrôle administratif et financier des communes.
Il vote, notamment, le budget, le compte administratif, les délégations de gestion d’un service public, et peut déléguer à son président et à son bureau certains actes d’administration courante, à l’exclusion des attributions qui lui sont expressément réservées par l’article L5211-10.
L’organe délibérant se réunit au moins une fois par trimestre La réunion a lieu, sur convocation du président, soit au siège de la communauté de communes, soit dans un lieu choisi par le conseil communautaire dans l’une des communes membres.
Sur la demande de cinq membres ou du président, l’organe délibérant peut décider, sans débat et à la majorité absolue, de se réunir à huis clos.
4.2 L’exécutif : le président de la communauté de communes
A la suite du renouvellement général des conseils municipaux, l’assemblée délibérante élit son président et le bureau au plus tard le vendredi de la 4ème semaine qui suit l’élection des maires. Le président est élu par l’organe délibérant, selon les règles applicables à l’élection du maire, au scrutin secret à trois tours (articles L5211-2 et L2122-7).
Les attributions du président sont celles qui appartiennent à tout exécutif local. Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant, il est l’ordonnateur des dépenses et prescrit l’exécution des recettes de la communauté de communes (article L5211-9 du CGCT).
Il est le chef des services de l’EPCI et représente celui-ci en justice.
Il peut déléguer, sous sa surveillance et sous sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents ou, dès lors que les vice-présidents sont tous titulaires d’une délégation, à d’autres membres du bureau.
En outre, le président des communautés de communes dont la population dépasse 20.000 habitants ou dont la population est comprise entre 3500 et 20000 habitants et qui remplissent les conditions prévues à l’article L5214-23-1 peuvent donner , sous leur surveillance et leur responsabilité par arrêté, délégation de signature au directeur général, au directeur général des services techniques, au directeur général adjoint et aux responsables de service (article R5211-2 b du CGCT).
Le président peut enfin subdéléguer la délégation d’attribution qu’il a reçue de l’organe délibérant aux vice-présidents (article L5211-10 du CGCT).
4.3 Le bureau
Le bureau est composé du président, d’un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d’un ou plusieurs autres membres de l’organe délibérant. Le nombre de vice-présidents est librement déterminé par le conseil communautaire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l’effectif de celui-ci.
A défaut de dispositions législatives expresses régissant le fonctionnement du bureau, celui-ci peut faire l’objet de dispositions particulières adoptées par l’organe délibérant dans son règlement intérieur.
Dans la mesure où le bureau est appelé à prendre des décisions sur les affaires qui lui ont été déléguées par l’organe délibérant, le bureau doit respecter les règles applicables aux délibérations de l’assemblée plénière, notamment en ce qui concerne les conditions de quorum, la majorité requise pour leur adoption, les modes de scrutin et les conditions d’acquisition du caractère exécutoire.
Les règles et la jurisprudence relatives au fonctionnement de la commission permanente des conseils régionaux et généraux peuvent servir de référence dans la mesure où, comme le bureau, la commission est composée du président, de vice-présidents et éventuellement d’autres membres et peut se voir confier des attributions par délégation de l’assemblée plénière.
Le président comme le bureau peuvent recevoir délégation d’une partie des attributions de l’organe délibérant sauf en matière :
- budgétaire (vote du budget, approbation du compte administratif, institution et fixation des taux, tarifs et redevances…) ;
- statutaire (modification des conditions de fonctionnement, durée de l’EPCI…)
- d’adhésion de l’EPCI à un établissement public ;
- de délégation de gestion d’un service public ;
- de dispositions portant orientation en matière d’aménagement intercommunal, d’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire et de politique de la ville.
Le président rend compte des travaux du bureau et des attributions exercées par délégation de l’organe délibérant lors de chaque réunion de celui-ci.
4.4. Modifications relatives au nombre et à la répartition des sièges (article L5211-20-1 du CGCT)
Le nombre ou la répartition des sièges entre communes au sein de l’organe délibérant peut être modifié à la demande du conseil de communauté ou du conseil municipal d’une commune membre. Dans ce dernier cas, la modification doit résulter d’une modification du périmètre ou des compétences de la communauté ou viser à établir une plus juste adéquation entre la représentation des communes au sein de l’organe délibérant et leur composition démographique.
La décision de modification est prise par le ou le(s) préfet(s) après accord des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité prévues pour la répartition des sièges au sein du conseil communautaire, c’est-à-dire à la majorité qualifiée requise pour la création.
5 – Modifications statutaires
La modification des statuts peut avoir différents objets.
Tableau – Procédure à suivre selon l’objet de la modification statutaire
Le dispositif de consultation pour la mise en œuvre des modifications statutaires peut être ainsi schématisé.
Schéma de consultation dans le cadre d’une procédure d’extension de périmètre (article L5211-18)
N. B. : Lorsqu’une portion de commune est érigée en commune distincte, la nouvelle commune devient membre de plein droit de la communauté de communes à laquelle appartenait la commune dont elle a été détachée, sauf en cas de désignation d’autres établissement (s) public (s) dans l’arrêté érigeant la commune distincte (article L2212-5-1 du CGCT). Dans ce cas, l’adhésion à ces nouvelles structures emporte retrait de l’établissement d’origine.
6 – Transformation d’une communauté de communes (article L5211-41 et article L5211-41-1 du CGCT)
NB : Pour être autorisée à se transformer, la communauté de communes doit remplir les conditions démographiques et de compétences exigées par les articles L5216-1 et L5216-5 pour une transformation en communauté d’agglomération ou par les articles L5215-1 et L5215-20 pour une transformation en communauté urbaine.
Ce périmètre ne peut inclure sans leur accord, des communes membres d’une communauté de communes dont l’éligibilité de la DGF a été constatée. Toutes les communes intéressées par le projet se prononcent sur une nouvelle répartition des sièges dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêté portant projet de périmètre.
L’extension de périmètre est prononcée par le même arrêté du ou des représentants de l’Etat qui prononce la transformation et emporte retrait automatique des communes déjà membres d’un autre EPCI.
6.1 Fusion
Cette nouvelle procédure favorise l’achèvement de la carte intercommunale en simplifiant le rapprochement d’EPCI.
Désormais, des EPCI peuvent être autorisés à fusionner si au moins l’un d’entre eux est à fiscalité propre (article L5211-41-3 du CGCT). L’établissement issu de la fusion est nécessairement un EPCI à fiscalité propre.
La création d’une communauté de communes peut être autorisée, par le préfet, au terme de la procédure suivante :
Schéma de fusion de communautés de communes
Le préfet apprécie si cette fusion est opportune au regard du développement de l’intercommunalité et ne nuit pas, le cas échéant, au développement d’autres intercommunalités qui auraient été privées, de ce fait, de certaines de leurs communes membres.
Le projet de périmètre englobe les EPCI intéressés et peut inclure des communes isolées en vue de délimiter un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Toutefois, les communes appartenant déjà à un EPCI à fiscalité propre ne peuvent être incluses sans leur accord dans ce périmètre et sans avoir été autorisées préalablement à se retirer de l’EPCI auxquelles elles appartiennent.
6.2. Conséquences de la fusion
L’établissement issu de la fusion relève de la catégorie de celui des EPCI à fiscalité propre inclus dans le projet auquel la loi a confié le plus grand nombre de compétences théoriques, quelles que soient les compétences exercées réellement.
Il exerce sur l’ensemble de son périmètre la totalité des compétences obligatoires et optionnelles précédemment exercées par les EPCI.
Les compétences facultatives des EPCI préexistants peuvent être soit exercées par l’EPCI issu de la fusion, soit restituées aux communes membres de celui des EPCI qui les exerçait. Ainsi, la fusion d’EPCI peut se traduire, pour certaines communes, par un transfert de compétences nouvelles au bénéfice de l’EPCI fusionné ou, au contraire, par une restitution de compétences aux communes. Le choix de transférer ou, à l’inverse, de rétrocéder aux communes membres l’exercice de compétences facultatives résulte de la rédaction du nouvel EPCI. Dans tous les cas, l’EPCI issu de la fusion exerce ses compétences sur l’intégralité du territoire communautaire. Il ne peut pas exercer ses compétences sur des portions de territoire correspondant à celui des EPCI fusionnés.
Les biens, droits et obligations des EPCI fusionnés sont transférés au nouvel établissement public.
6.3 Dissolution (article L5214-28 du CGCT)
Une communauté de communes est dissoute :
– soit de plein droit à l’expiration de la durée fixée dans la décision institutive
- soit par le consentement de tous les conseils municipaux intéressés
Elle peut être dissoute :
– soit par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés :
– soit d’office par décret en Conseil d’État rendu sur l’avis conforme du conseil général.
L’arrêté ou le décret de dissolution détermine, dans le respect des droits des tiers, les conditions de liquidation (transfert de patrimoine, vote du compte administratif par l’assemblée dissoute).
