1 – Caractéristiques de la communauté d’agglomération (article L5216-1 du CGCT)
La communauté d’agglomération a été créée par la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
La communauté d’agglomération est régie par les dispositions du code général des collectivités territoriales codifiées aux articles L5211-1 à L5211-52 (dispositions générales applicables aux EPCI) et aux articles L5216-1 à L5216-10 (dispositions spécifiques).
La communauté d’agglomération est un EPCI. regroupant plusieurs communes sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Ces conditions de continuité territoriale et d’absence d’enclave ne sont pas exigées pour les communautés d’agglomération issues de la transformation des communautés de villes en application de l’article 56 de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999.
Ciblée sur les aires urbaines, la communauté d’agglomération doit former, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50.000 habitants, autour d’une ou plusieurs communes centres de 15.000 habitants. Cette double exigence réserve la création de communautés d’agglomération aux zones urbaines représentant des espaces dont la taille est suffisante pour définir des politiques d’agglomération. Toutefois, le seuil démographique de 15.000 habitants ne s’applique pas lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef lieu du département ou la commune la plus importante du département.
La communauté d’agglomération a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité en vue d’élaborer et de conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire.
La communauté d’agglomération est créée sans limitation de durée.
2 – Création
La création d’une communauté d’agglomération comporte deux phases :
1° la détermination d’un périmètre pertinent
La communauté est appelée à organiser l’agglomération, constituant un ensemble structuré autour d’un bassin d’emploi, possédant une homogénéité économique et sociale. Le périmètre pertinent recouvre les communes appartenant à un bassin d’emploi, de vie, une zone de chalandise ou de services. Il inclut l’ensemble des espaces constituant un enjeu pour le développement maîtrisé des territoires, au plan de l’aménagement de l’espace, du développement économique, ou de la gestion des services publics.
Le périmètre d’une communauté d’agglomération peut inclure des communes à dominante rurale liées à la ville-centre du fait des emplois qui y sont offerts, des besoins qu’elle satisfait en termes de culture, d’éducation, de loisirs, des services marchands.
Le principe de continuité territoriale conduit à la délimitation d’un territoire d’un seul tenant et sans enclave. La pertinence du périmètre est appréciée non seulement au regard de ses conséquences pour chaque commune ou ses habitants, mais aussi au regard de l’objectif prévu de mise en œuvre au sein d’un espace de solidarité d’un projet de développement urbain et d’aménagement.
2° l’autorisation de créer la communauté d’agglomération.
La communauté d’agglomération est créée par arrêté du (ou des) représentant(s) de l’Etat dans le (ou les) département(s) concernés au terme de la procédure prévue par l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales.
Schéma de création d’une communauté d’agglomération
Le préfet détient un large pouvoir d’appréciation pour déterminer le périmètre de la communauté d’agglomération et autoriser sa création. Ce pouvoir est exercé sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir (Conseil d’Etat, commune de Saint-Ceneri-le-Gerei, 15 octobre 1999).
Ainsi, le préfet n’est pas tenu de fixer le périmètre en stricte conformité avec les souhaits émis par les communes et a la faculté de ne pas donner suite à la demande de création d’une communauté (CAA de Bordeaux, commune du Port et autres, 25 juin 2001). Il peut s’abstenir de fixer la liste des communes intéressées, nonobstant les propositions concordantes des communes (TA Dijon, 7 novembre 1995, commune de Crissey et autres). Il peut inclure, contre leur gré, au nom de l’intérêt général, des communes dans le périmètre de la communauté (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, communauté de communes Plaine de Courance ; Conseil d’Etat, 2 octobre 1996, communes de Bourg-Charente, Gondeville et Mainxe).
Le fait d’inclure une commune dans une communauté d’agglomération sans que celle-ci ait donné son assentiment et alors même que cette éventualité est prévue par l’article L.5211-5 du CGCT affecte la libre administration des collectivités territoriales, laquelle constitue une liberté fondamentale (Conseil d’Etat, commune de Beaulieu-sur-Mer, 24 janvier et 22 novembre 2002). Pour autant, les communes hostiles ne peuvent pas invoquer à leur profit la violation de ce principe constitutionnel dès lors le préfet a respecté la procédure de création fixée par la loi et que sa décision n’est pas manifestement illégale.
Si le préfet peut arrêter le périmètre d’une communauté en y ajoutant ou, au contraire, en excluant des communes, il ne peut pas créer un EPCI différent de celui qui a été soumis à la consultation des communes et sur lequel les conseils municipaux ont délibéré (Conseil d’Etat, 2 octobre 1996, communes de Boncourt les Bois et autres).
Le préfet garde la faculté de ne pas créer l’EPCI, après avoir arrêté la liste des communes intéressées, procédé à la consultation de la CDCI et invité les conseils municipaux des communes intéressées à délibérer sur le principe et les modalités de création de la communauté, alors même que les conditions requises de majorité qualifiée sont satisfaites dès lors que le périmètre n’est pas pertinent ou ne correspond pas à la bonne échelle pour l’exercice des compétences transférées (Conseil d’Etat, 2 octobre 1996, commune de Civaux).
3 – Les compétences de la communauté d’agglomération (Article L5216-5 du CGCT)
La communauté d’agglomération exerce les compétences transférées aux lieu et place des communes membres.
3. 1. Les caractéristiques des transferts de compétences
La communauté d’agglomération se situe à un niveau intermédiaire entre la communauté de communes et la communauté urbaine. Elle se caractérise par des transferts de compétences intégrées qui n’excluent pas néanmoins que les communes puissent conserver des compétences de proximité.
L’article L. 5216-5 du CGCT détermine les compétences de la communauté d’agglomération en fixant d’une part une liste comprenant quatre compétences obligatoires entre lesquelles il n’existe aucun choix (aménagement de l’espace, développement économique, équilibre social de l’habitat, politique de la ville), d’autre part en déterminant six compétences optionnelles dont trois au moins doivent être choisies. Par ailleurs, le détail de ces compétences est précisé par la loi de manière à assurer à la communauté un champ de compétences étendu et cohérent.
La communauté d’agglomération peut exercer les compétences que les communes lui transfèrent en plus de celles fixées par la loi.
Certaines des compétences des communautés d’agglomération sont communautaires par nature comme les SCOT, d’autres par fonction (comme les services de transport ou les ordures ménagères). La loi ne prévoit pas, en ce cas, que leur exercice puisse être exercé au niveau communal. A l’inverse, des compétences peuvent être partagées entre la communauté et les communes. La reconnaissance du principe de subsidiarité s’exprime par la définition de l’intérêt communautaire qui détermine strictement le champ d’intervention de la communauté et permet aux communes membres d’intervenir pour ce qui n’est pas reconnu d’intérêt communautaire.
La reconnaissance de l’intérêt communautaire relève de la seule compétence du conseil de la communauté d’agglomération. Il suppose une décision prise à la majorité des 2/3 de l’effectif total du conseil de la communauté urbaine et non des suffrages exprimés (cf. jugement du tribunal administratif de Lille, 16 décembre 2004, Association « Sauvons le site de la citadelle de Lille ».
3 2. Les compétences à transférer.
Tableau – Les compétences obligatoires et les compétences optionnelles
La CA peut transférer ses compétences à un syndicat mixte. Elle doit être incluse dans le syndicat mixte pour la totalité de son territoire.
3.3. Les conditions d’exercice de certaines compétences
- en matière d’équilibre social de l’habitat : en vertu de l’article L. 5216-5, la communauté d’agglomération est titulaire du droit de préemption urbain dans les périmètres fixés, par le conseil de la communauté, après délibération concordante de la ou des communes concernées, pour la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social de l’habitat ;
– en matière d’action sociale d’intérêt communautaire. Cette compétence a été ajoutée aux groupes de compétences optionnels par l’article 60 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
Lorsque la communauté d’agglomération exerce la compétence action sociale d’intérêt communautaire, elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d’action sociale constitué dans les conditions fixées à l’article L123-5 du code de l’action familiale et des familles. Dés lors qu’un centre intercommunal d’action sociale d’intérêt communautaire est constitué, lui sont transférées, de plein droit, les compétences qu’exerçaient les communes, au titre de l’action sociale d’intérêt communautaire.
Les autres attributions exercées par les centres communaux d’action sociale peuvent être transférées au centre intercommunal. Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l’organe délibérant de la communauté d’agglomération et des conseils municipaux, se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de la communauté, et à l’unanimité des centres d’action sociale des communes concernées.
4 – Administration et fonctionnement
4.1 L’organe délibérant
La communauté d’agglomération est administrée par un organe délibérant, composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres au scrutin secret à la majorité absolue (article L5211-7 du CGCT).
4.1.1 Nombre et répartition des sièges
Dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêté fixant le périmètre de la communauté, le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté d’agglomération sont fixés :
– soit par accord amiable de l’ensemble des conseils municipaux des communes intéressées ;
- soit en fonction de la population, par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de la communauté d’agglomération.
Dans les deux cas, chaque commune dispose au minimum d’un siège et aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges.
La décision institutive ou une décision modificative peut prévoir la désignation d’un ou plusieurs délégués suppléants, appelés à siéger au conseil communautaire avec voix délibérative en cas d’empêchement du ou des titulaires (article L5216-3 du CGCT).
Les délégués sont élus par les conseils municipaux parmi leurs membres, au scrutin secret à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a lieu à la majorité relative. En cas d’égalité des suffrages, le plus âgé est déclaré élu (article L5211-7).
Le mandat des délégués est lié à celui du conseil municipal qui les a désignés. Les délégués peuvent néanmoins être remplacés en cours de mandat par une nouvelle désignation de délégués dans les mêmes formes (article L2121-33).
A défaut pour la commune d’avoir désigné des délégués, elle est représentée au sein de l’organe délibérant de l’EPCI par le maire si elle ne comporte qu’un délégué, par le maire et le premier adjoint dans le cas contraire. L’organe délibérant est alors réputé complet. Les délégués sortants sont rééligibles (article L5211-8 du CGCT).
Les agents employés par un EPCI ne peuvent être désignés par une des communes membres pour la représenter au sein de l’organe délibérant de cet EPCI. De même, la qualité de salarié d’un centre intercommunal d’action sociale est incompatible avec la fonction de délégué dans ce même EPCI (article L237-1 du code électoral), cette mesure complétant les conditions d’éligibilité et les incompatibilités prévues par l’article L5211-7, II.
La loi relative aux libertés et responsabilités locales (article 194) a mis fin à l’obligation posée par l’article L2122-10 du CGCT de procéder systématiquement à une nouvelle désignation des délégués à la suite d’une nouvelle élection du maire.
Elle a par ailleurs inscrit (article 158) dans l’article L5211-6 du même code que les communes associées issues d’une fusion disposent de droit d’un siège au sein de l’organe délibérant. Leurs délégués ne peuvent cependant pas prendre part au vote.
4.1.2 Fonctionnement
L’organe délibérant est soumis, pour l’essentiel, aux mêmes règles que celles prévues pour les conseils municipaux.
Il règle, par ses délibérations, les affaires qui sont de la compétence de la communauté d’agglomération en application du principe de spécialité, et ceci en respectant les lois et règlements relatifs au contrôle administratif et financier des communes.
Il vote, notamment, le budget, le compte administratif, les délégations de gestion d’un service public, et peut déléguer à son président et à son bureau certains actes d’administration courante, à l’exclusion des attributions qui lui sont expressément réservées par l’article L5211-10 .
L’organe délibérant se réunit au moins une fois par trimestre. La réunion a lieu, sur convocation du président, soit au siège de la communauté d’agglomération, soit dans un lieu choisi par le conseil communautaire dans l’une des communes membres.
Sur la demande de cinq membres ou du président, l’organe délibérant peut décider, sans débat et à la majorité absolue de ses membres présents ou représentés, de se réunir à huis clos.
4.2 L’exécutif : le président de la communauté d’agglomération
A la suite du renouvellement général des conseils municipaux, l’assemblée délibérante élit son président et le bureau au plus tard le vendredi de la 4ème semaine qui suit l’élection des maires. Le président est élu par l’organe délibérant, selon les règles applicables à l’élection du maire, au scrutin secret à trois tours (articles L5211-2 et L2122-7).
Les attributions du président sont celles qui appartiennent à tout exécutif local. Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant, il est l’ordonnateur des dépenses et prescrit l’exécution des recettes de la communauté d’agglomération (article L5211-9 du CGCT).
Il est le chef des services de l’EPCI et représente celui-ci en justice.
Il peut déléguer, sous sa surveillance et sous sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents ou, dès lors que les vice-présidents sont tous titulaires d’une délégation, à d’autres membres du bureau.
En outre, le président de la communauté d’agglomération peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité par arrêté, délégation de signature au directeur général, au directeur général des services techniques, au directeur général adjoint et aux responsables de service (article R5211-2 a) du CGCT).
Le président peut enfin subdéléguer la délégation d’attribution qu’il a reçue de l’organe délibérant aux vice-présidents (article L5211-10 du CGCT).
4.3 Le bureau
Le bureau est composé du président, d’un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d’un ou plusieurs autres membres de l’organe délibérant. Le nombre de vice-présidents est librement déterminé par le conseil communautaire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l’effectif de celui-ci.
A défaut de dispositions législatives expresses régissant le fonctionnement du bureau, celui-ci peut faire l’objet de dispositions particulières adoptées par l’organe délibérant dans son règlement intérieur.
Dans la mesure où le bureau est appelé à prendre des décisions sur les affaires qui lui ont été déléguées par l’organe délibérant, le bureau doit respecter les règles applicables aux délibérations de l’assemblée plénière, notamment en ce qui concerne les conditions de quorum, la majorité requise pour leur adoption, les modes de scrutin et les conditions d’acquisition du caractère exécutoire.
Les règles et la jurisprudence relatives au fonctionnement de la commission permanente des conseils régionaux et généraux peuvent servir de référence dans la mesure où, comme le bureau, la commission est composée du président, de vice-présidents et éventuellement d’autres membres et peut se voir confier des attributions par délégation de l’assemblée plénière.
Le président comme le bureau peuvent recevoir délégation d’une partie des attributions de l’organe délibérant sauf en matière :
- budgétaire (vote du budget, approbation du compte administratif, institution et fixation des taux, tarifs et redevances…) ;
- statutaire (modification des conditions de fonctionnement, durée de l’EPCI…) ;
- d’adhésion de l’EPCI à un établissement public ;
- de délégation de gestion d’un service public ;
- de dispositions portant orientation en matière d’aménagement intercommunal, d’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire et de politique de la ville.
Le président rend compte des travaux du bureau et des attributions exercées par délégation de l’organe délibérant lors de chaque réunion de celui-ci.
4.4. Modifications relatives au nombre et à la répartition des sièges (article L5211-20-1 du CGCT)
Le nombre ou la répartition des sièges entre communes au sein de l’organe délibérant peut être modifié à la demande du conseil de communauté ou du conseil municipal d’une commune membre. Dans ce dernier cas, la modification doit résulter d’une modification du périmètre ou des compétences de la communauté ou viser à établir une plus juste adéquation entre la représentation des communes au sein de l’organe délibérant et leur composition démographique.
La décision de modification est prise par le ou le(s) préfet(s) après accord des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité prévues pour la répartition des sièges au sein du conseil communautaire.
5 – Modifications statutaires
La modification des statuts peut avoir différents objets.
Tableau – Procédure à suivre selon l’objet de la modification statutaire
Le dispositif de consultation pour la mise en œuvre des modifications statutaires peut être ainsi schématisé.
Schéma de consultation dans le cadre d’une procédure d’extension de périmètre (article L5211-18)
N. B. : Lorsqu’une portion de commune est érigée en commune distincte, la nouvelle commune devient membre de plein droit de la communauté de communes auquel appartenait la commune dont elle a été détachée, sauf en cas de désignation d’autres établissement (s) public (s) dans l’arrêté érigeant la commune distincte (article L2212-5-1 du CGCT). Dans ce cas, l’adhésion à ces nouvelles structures emporte retrait de l’établissement d’origine.
La demande d’adhésion de communes est soumise à l’avis des conseils municipaux des seules communes déjà membres de l’EPCI concerné, à la date à laquelle la décision d’extension entre en vigueur (CE 31 août 2004, commune des Angles).
Dans le délai de 3 ans suivant la publication de la loi n°99-586 du 12 juillet 1999, le périmètre des communautés d’agglomération pouvait être étendu aux communes dont l’inclusion dans le périmètre était nécessaire à la cohérence spatiale et économique, ainsi que la solidarité financière et sociale nécessaire au développement de la communauté. Cette procédure peut être mise en œuvre tous les 12 ans à compter du 13 juillet 2002. L’extension de périmètre d’une communauté d’agglomération peut conduire à y inclure des communes membres d’une communauté de communes. Si la communauté est éligible à la DGF bonifiée, l’inclusion suppose l’accord de la commune. Le juge vérifie si la communauté est titulaire de l’intégralité des quatre groupes de compétences prévues par l’article L. 5214-23 pour apprécier la légalité de l’inclusion (CCA de Bordeaux, 31 juillet 2003, communauté de Communes Plaine de Courance, Commune de Saint-Symphorien ; CAA de Marseille, 28 mai 2004, communauté de Communes Ceps et Sylves). L’inclusion d’une commune dans une communauté d’agglomération est légale si elle est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale de la communauté et si le retrait des communes des communautés de communes auxquelles elles appartiennent ne cause pas d’inconvénients excessifs à ses intérêts (cf. arrêts ci dessus).
6 – Transformation d’une communauté d’agglomération (article L5211-41 et article L5211-41-1 du CGCT)
NB : Pour être autorisée à se transformer en communauté urbaine, la communauté d’agglomération doit remplir les conditions démographiques et de compétences exigées par les articles L5215-1 et L5215-20.
Ce périmètre ne peut inclure sans leur accord, des communes membres d’une communauté de communes dont l’éligibilité de la DGF a été constatée.
Toutes les communes intéressées par le projet se prononcent sur une nouvelle répartition des sièges dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêté portant projet de périmètre.
L’extension de périmètre est prononcée par le même arrêté du ou des représentants de l’Etat qui prononce la transformation et emporte retrait automatique des communes déjà membres d’un autre EPCI.
6.1 Fusion
Cette nouvelle procédure favorise l’achèvement de la carte intercommunale en simplifiant le rapprochement d’EPCI.
Désormais, des EPCI peuvent être autorisés à fusionner si au moins l’un d’entre eux est à fiscalité propre (article L5211-41-3 du CGCT). L’établissement issu de la fusion est nécessairement un EPCI à fiscalité propre.
Schéma de fusion de communautés d’agglomération
Le préfet apprécie si cette fusion est opportune au regard du développement de l’intercommunalité et ne nuit pas, le cas échéant, au développement d’autres intercommunalités qui auraient été privées, de ce fait, de certaines de leurs communes membres.
Le projet de périmètre englobe les EPCI intéressés et peut inclure des communes isolées en vue de délimiter un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Toutefois, les communes appartenant déjà à un EPCI à fiscalité propre ne peuvent être incluses sans leur accord dans ce périmètre et sans avoir été autorisées préalablement à se retirer de l’EPCI auxquelles elles appartiennent.
6.2 Conséquences de la fusion
L’établissement issu de la fusion relève de la catégorie de celui des EPCI à fiscalité propre inclus dans le projet auquel la loi a confié le plus grand nombre de compétences théoriques, quelles que soient les compétences exercées réellement.
Il exerce sur l’ensemble de son périmètre la totalité des compétences obligatoires et optionnelles précédemment exercées par les EPCI.
Les compétences facultatives des EPCI préexistants peuvent être soit exercées par l’EPCI issu de la fusion, soit restituées aux communes membres de celui des EPCI qui les exerçait. Ainsi, la fusion d’EPCI peut se traduire, pour certaines communes, par un transfert de compétences nouvelles au bénéfice de l’EPCI fusionné ou, au contraire, par une restitution de compétences aux communes. Le choix de transférer ou, à l’inverse, de rétrocéder aux communes membres l’exercice de compétences facultatives résulte de la rédaction des statuts du nouvel EPCI. Dans tous les cas, l’EPCI issu de la fusion exerce ses compétences sur l’intégralité du territoire communautaire et ne peut pas fonctionner à la carte.
Les biens, droits et obligations des EPCI fusionnés sont transférés au nouvel établissement public.
6.3 Dissolution (article L5216-9 du CGCT)
Une communauté d’agglomération est dissoute par décret en Conseil d’Etat sur la demande des conseils municipaux des communes membres acquise par un vote :
- des 2/3 au moins de ceux-ci représentant plus de la moitié de la population concernée ;
- ou de la ½ au moins de ceux-ci représentant les 2/3 de la population.
Cette majorité doit, nécessairement, comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population concernée.
Ce décret détermine, conformément aux dispositions de l’article L5211-25 et dans le respect des droits des tiers, les conditions dans lesquelles la communauté d’agglomération est liquidée (transfert de patrimoine, vote du compte administratif par l’assemblée dissoute).
La répartition des personnels concernés entre les communes est soumise, pour avis, aux commissions administratives compétentes. Elle ne peut donner lieu à un dégagement des cadres. Les personnels concernés sont nommés dans un emploi de même niveau. Les personnels concernés sont nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis les communes attributaires supportent les charges financières correspondantes
