Véritable dérogation au principe d’exclusivité, le mécanisme de substitution permet à des communes de transférer à des EPCI à fiscalité propre des compétences dont elles s’étaient dessaisies au profit de syndicats, sans avoir à retirer préalablement ces compétences aux syndicats.
Ce transfert a des conséquences sur les syndicats préexistants.
Il existe trois principaux cas de figure.
1 – Le périmètre de la communauté (communauté de communes, d’agglomération ou urbaine) est identique à celui du syndicat de communes préexistant
Cette situation est la plus simple.
Pour toutes les compétences, la communauté est substituée de plein droit au syndicat, pour la totalité des compétences qu’il exerce même si toutes ces compétences ne figuraient pas initialement dans ses propres statuts. La communauté exerce l’intégralité des compétences du syndicat préexistant. Le syndicat est dissous de plein droit (article L5214-21, L5216-6, L5215-21, L5212.33 du CGCT). La communauté exerce l’intégralité des compétences du syndicat préexistant.
La communauté est également substituée aux syndicats fonctionnant à la carte, la substitution étant opérée du seul fait de l’identité de périmètre entre la communauté de communes et le syndicat. La communauté est donc investie des compétences qu’exerçait le syndicat soit pour le compte de toutes les communes, soit pour le compte de certaines d’entre elles. Par contre, n’étant pas, elle-même, autorisée à fonctionner à la carte, la communauté doit assumer les compétences du syndicat pour toutes les communes qu’elle regroupe.
La substitution est mise en œuvre lors des transferts de compétences opérés à l’occasion de la création de la communauté ou d’une extension de son périmètre (article R5214-1-1 du CGCT).
La substitution de la communauté au syndicat de communes s’effectue dans les conditions prévues par le deuxième alinéa de l’article L5211-41 du CGCT. L’ensemble des biens, droits et obligations du syndicat préexistant est transféré à la communauté. Celle-ci se substitue de plein droit au syndicat dans toutes les délibérations et dans tous les actes de ce dernier à la date de l’arrêté créant la communauté ou modifiant son périmètre. L’ensemble des personnels est réputé relever de la communauté dans les conditions de statut et d’emploi qui étaient les leurs, au sein du syndicat, les droits acquis étant ainsi préservés (reprise du paragraphe développé par erreur au point 3.2.2).
2 – Le syndicat de communes préexistant est inclus en totalité dans le périmètre de la communauté (communauté de communes, d’agglomération ou urbaine)
La communauté est substituée de plein droit au syndicat pour les compétences qu’elle exerce.
Le syndicat est dissous s’il n’exerce pas d’autres compétences.
Dans le cas contraire, il demeure pour les seules compétences qui n’ont pas été transférées à la communauté (L5214-21, L5214-22, L5216-6, L5215-21 du CGCT).
Le syndicat procède alors à une mise en conformité de ses statuts pour exclure de son champ de compétences les compétences transférées à la communauté.
Le transfert de compétences à une communauté de communes n’est plus subordonné à une réduction préalable des compétences du syndicat, ce qui était le cas à l’égard des syndicats inclus dans le périmètre de la communauté lorsque cette dernière ne reprenait qu’une partie des compétences syndicales (article R5212-2 du CGCT). La loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a, dans son article 180-III, prévu, dans ce cas de figure, une substitution de plein droit de la communauté au syndicat pour les compétences dont elle est investie, alignant ainsi le régime des communautés de communes sur celui déjà applicable aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines.
La substitution est mise en œuvre lors des transferts de compétences opérés à l’occasion de la création de la communauté, d’une extension de son périmètre ou d’une extension de ses compétences (article R5214-1-1 du CGCT).
La substitution de la communauté au syndicat de communes s’effectue, comme en cas d’identité de périmètre, dans les conditions prévues par le deuxième alinéa de l’article L5211-41 du CGCT. L’ensemble des biens, droits et obligations du syndicat préexistant est transféré à la communauté. Celle-ci se substitue de plein droit au syndicat dans toutes les délibérations et dans tous les actes de ce dernier à la date de l’arrêté créant la communauté ou modifiant son périmètre. L’ensemble des personnels est réputé relever de la communauté dans les conditions de statut et d’emploi qui étaient les leurs, au sein du syndicat, les droits acquis étant ainsi préservés.
3 – La communauté est en totalité incluse dans le syndicat ou chevauche le périmètre du syndicat
3.1 Pour les communautés de communes
La communauté de communes est substituée de plein droit à ses communes membres au sein du syndicat, pour l’exercice des compétences dont elle est titulaire (article L5214-21 alinéa 2 du CGCT). Le syndicat peut être un syndicat intercommunal ou un syndicat mixte.
La substitution aux communes au sein du syndicat est mise en oeuvre lors des transferts de compétences opérés à l’occasion de la création de la communauté, à l’occasion de transferts ultérieurs de compétences, ou encore lors d’une extension de périmètre.
La substitution s’applique pour les compétences relevant à la fois de la communauté de communes et du syndicat. Une communauté de communes peut ainsi être substituée à ses communes dans plusieurs syndicats, soit pour des compétences différentes, soit pour des compétences identiques, le syndicat intervenant alors sur des parties différentes du territoire communautaire.
Les délégués communautaires siègent au comité syndical en lieu et place des conseillers municipaux. La communauté est représentée au sein de ce syndicat par un nombre de délégués égal au nombre de délégués dont disposaient les communes avant la substitution. Les syndicats mixtes ouverts peuvent prévoir, dans leurs statuts, d’autres modalités de représentation de la communauté substituée. (L5711-3, L5721-2).
La substitution ne modifie pas les attributions du syndicat ni son périmètre d’intervention. La substitution ne nécessite pas la mise en œuvre d’une procédure d’adhésion propre. Le syndicat devient obligatoirement un syndicat mixte, s’il le l’était pas déjà.
La communauté peut exercer ses compétences en participant au syndicat ou les assumer directement. Elle peut ainsi :
1. laisser s’appliquer le mécanisme de substitution : la communauté de communes est substituée aux communes dans le syndicat (article L5214-21 alinéa 4 du CGCT), le syndicat devient obligatoirement syndicat mixte.
2. demander le retrait des communes, auxquelles la communauté est substituée , dans les conditions de droit commun pour exercer directement ses compétences ;
3. demander le retrait des communes et ensuite solliciter l’adhésion de la communauté de communes à un seul syndicat pour rationaliser et harmoniser les conditions d’exercice des compétences transférées. Le syndicat de communes ne peut statutairement pas accepter l’adhésion de la communauté de communes sans changement de catégorie juridique. En effet, une telle adhésion n’est pas compatible avec la définition juridique du syndicat de communes. Le changement de catégorie juridique peut s’effectuer par une simple modification statutaire (article L5211-20). L’adhésion, elle-même, est opérée dans les conditions de droit commun prévues par l’article L5211-18 du CGCT.
3.2. Pour les communautés d’agglomération et les communautés urbaines
3.2.1 Lorsque les compétences dévolues par la loi, à titre obligatoire ou à titre optionnel, à la communauté figurent parmi celles du syndicat
La création, la transformation, l’adhésion ou l’extension de compétences emporte retrait du syndicat concerné des communes membres de la communauté pour ces compétences (articles L5216-7 et L5215-22 du CGCT). S’agissant des compétences optionnelles des communautés d’agglomération, le retrait des communes des syndicats est opéré, dès lors que la communauté est investie de compétences relevant de cette catégorie, que ces compétences soient transférées lors de la constitution de la communauté ou au terme d’une procédure d’extension de compétences supplémentaires.
Dès lors qu’une communauté d’agglomération ou urbaine est investie de compétences relevant du champ des compétences obligatoires ou optionnelles défini par la loi, le syndicat préexistant doit procéder à une mise en conformité de ses statuts (réduction de périmètre et (ou) de compétences. Si le syndicat comprend des communes extérieures à la communauté, il pourra continuer à exercer ces compétences pour le compte de ces autres communes membres, son périmètre d’intervention étant alors réduit.
L’article L5216-7 du CGCT utilise les termes “vaut retrait” afin de faire ressortir la simultanéité des deux procédures (adhésion à la communauté d’agglomération – retrait du syndicat).
L’arrêté préfectoral de création, transformation, extension de périmètre ou de compétences, de la communauté prononce à la même date le retrait des communes concernées des syndicats dont elles étaient préalablement membres pour les compétences obligatoires et optionnelles de la communauté.
Si le syndicat ne compte qu’une commune membre par suite du retrait de ses communes incluses dans le périmètre d’une communauté d’agglomération ou urbaine, il disparaît, conformément aux articles R5212-17 et R5721-2 du CGCT. Dans le cas contraire, il continue à exercer ses compétences sur un périmètre réduit pour le compte des communes membres, non adhérentes à la communauté. En ce cas, il est procédé à une mise en conformité de ses statuts pour redéfinir son périmètre d’intervention.
Le III de l’article L5216-7 et l’article L5215-22 rend applicables ces mêmes règles en cas d’extension du périmètre d’une communauté dans les conditions prévues par l’article L5211-18 ou de ses compétences, conformément à l’article L5211-17.
3.2.2. Lorsque les compétences ne relèvent pas des champs de compétences obligatoires ou optionnels( compétences facultatives)
La communauté d’agglomération ou urbaine est substituée au sein du syndicat aux communes qui la composent. Est appliqué le mécanisme de “substitution” classique décrit au point 3-1 ci-dessus. Ce mécanisme ne modifie pas les compétences du syndicat, lequel devient alors un syndicat mixte au sens de l’article L5711-1 du code général des collectivités territoriales.
La communauté devient donc membre du syndicat (qui devient syndicat mixte s’il s’agit d’un syndicat de communes) à la place des communes. Les délégués communautaires siègent au comité syndical en lieu et place des conseillers municipaux (L5214-21, L5216-7, L5216-10, L521-22, L5215-40-1, L5211-41-1).
La communauté est représentée au sein du syndicat par un nombre de délégués égal au nombre de délégués dont disposaient les communes avant la substitution. Les syndicats mixtes ouverts peuvent prévoir, dans leurs statuts, d’autres modalités de représentation de la communauté substituée. (L5711-3, L5721-2).
L’article L5216-7 III et l’article L5215-22 III du CGCT rendent applicables ces règles en cas d’extension du périmètre d’une communauté opérée dans les conditions prévues par l’article L5211-18 ou d’extension de ses compétences opérée dans les conditions prévues à l’article L5211-17.
